فروپاشی شوروی، ظهور و بروز بیشتری پیدا کرد، ضرورت تعیین رژیم حقوقی جدید آن است.
قبل از این، وضعیت حقوقی دریای خزر به وسیلهٔ معاهدات ۱۲۰۷ / ۱۸۲۸، ۱۳۰۰ / ۱۹۲۱ و
۱۳۱۹ / ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی سابق، مشخص شده بود. بدین گونه که ایران براساس
قرارداد ترکمان چای (۱۲۰۷ / ۱۸۲۸) از داشتن نیروی دریایی در دریای خزر محروم شده
بود.
اما در عهدنامه مودت و دوستی (۱۳۰۰/ ۱۹۲۱) به تساوی، به ایران و شوروی حق کشتیرانی جنگی و غیر آن داده شده و در قرارداد بازرگانی و دریانوردی (۱۳۱۹ / ۱۹۴۰) جزئیات رژیم دریانوردی مشخص شد. این معاهدات، هیچ اشاره‌ای به چگونگی استفاده از منابع بستر دریا را مطرح نمی‌کنند، در سال ۱۳۸۰ و ۱۳۸۱ روسیه با قزاقستان و سپس با آذربایجان پروتکل دو جانبه‌ای را امضا کرد که با
وصل کردن دو سر نقاط ساحلی این دو کشورعملا حدود ۲۷ درصد دریا سهم قزاقستان و حدود
۱۹ درصد دریا سهم روسیه می‌گردد. سهمی حدود ۱۸ درصد هم با همین فرمول برای
آذربایجان در نظر گرفته شده و درواقع ۶۴ درصد بستر دریا را این سه کشور میان خود
تقسیم کرده‌اند اما ایران و ترکمنستان این نوع تقسیم بندی دو جانبه را برسمیت
نپذیرفته‌اند و نظام تقسیم دریا را غیر قابل قبول می‌دانند.
رژیم حقوقی دریای خزر
دریای خزر، بزرگترین دریاچه درون خشکی در کره زمین، از شمال به جنوب، دارای طول ۱۲۰۴ کیلومتر، میانگین پهنای ۳۲۰ کیلومتر، و محیطی برابر ۶۵۰۰ کیلومتر است. این دریاچه نتیجه خشکشدن و تجزیه دریای بزرگ “تتیس” است. مساحت آن ۳۷۶۰۰۰ کیلومتر مربع و حدود ۲۸ متر پائینتر از سطح آب
دریاهای آزاد واقع است. از این وسعت کرانهای ۱۹۰۰ کیلومتر به قزاقستان،۸۲۰ کیلومتر
به آذربایجان، ۶۵۷ کیلومتر به ایران و ۳۲۲۰ کیلومتر باقیمانده به روسیه و ترکمنستان
تعلق دارد.
این دریاچه دارای منابع غنی بیشماری از نفت، گاز، انواع آبزیان است. در مورد ذخایر نفت این دریاچه باید گفت که بیش از ۲۰۰ میلیارد بشکه تخمین زده شده است. از این لحاظ این دریاچه در رتبه سوم بعد از خلیج فارس و سیبری قرار دارد.
این دریاچه در طول تاریخ نامهای متعددی داشته است که بعضی نامها به علت سکونت قوم‌ها در نزدیکی دریاچه، بعضی‌های دیگر به علت مناطق مجاور و…است. حدود ۱۵ نام مهم در پیش از اسلام بر این دریاچه گذاشته شده است که نامهای کاسپین، گیلان، قزوین و خزر از این جملهاند. در دوره
اسلامی هم نزدیک به ۲۶ نام بر این دریاچه گذاشته‌اند که مهمترین آن همان مازندران
است.
مبنای نظام حقوق دریای خزر
ابتدا باید دانست که دریای مازندران دریای بسته است. دریای بسته یعنی دریایی که بدون پیوند با دریاهای دیگر و به وسیله سرزمین دو یا چند کشور محاصره شده است و کشورهای غیرمجاز حق دخالت و شرکت در تعیین مسایل مربوط به این دریا را ندارند. بر اساس ماده ۱۲۳ کنوانسیون ۱۹۸۲م حقوق دریاها در صورت نبود قانون جامع بین‌المللی توافقات کشورهای اطراف دریای بسته به عنوان
قانون محسوب می‌شود. همچنین ماده ۷۴ همین کنوانسیون در مورد فلات قاره، توافق
کشورهای ساحلی را دارای اهمیت می‌داند.
مذاکرات مزبور در سپتامبر ۱۹۹۴م به امضای قراردادی منتهی شد و موضوع قرارداد عبارت بود از اجرای
عملیات جهت توسعه و بهرهبرداری از میدان‌های نفتی واقع در منطقه‌ای که در
قرارداد از آن به عنوان بخش آذری دریای خزر نام برده شده بود. پیش از آن که کار
مذاکرات به امضای قرارداد بیانجامد وزارت خارجه روسیه طی نامهای در تاریخ ۲۸
آوریل ۱۹۹۴م موضع رسمی دولت متبوع خود را به اطلاع سفارت بریتانیا رسانید.
در این نامه آمده بود: در حال حاضر موقعیت حقوقی دریای خزر همان است که به
موجب قراردادهای ۱۹۲۱م و ۱۹۴۰م بین ایران و شوروی مقرر شده بود. روسیه و ایران و
همچنین کشورهای دیگر ناحیه خزر بر وفق اصول و ضوابط حقوق بین‌الملل مادام که توافق
جدیدی جانشین قراردادهای مذکور نشده است به مفاد آنها ملتزم خواهند بود. از سوی
دیگر، ترکمنستان جمهوری آذربایجان را متهم می‌کند که در مسئله تقسیم بستر و زیر
بستر دریای خزر مخالف قوانین و مقررات بین‌المللی عمل کرده و توجهی به آنها ندارد.
تفاوت دیدگاههای این دو جمهوری بر سر تقسیم دریای خزر باعث شده که بر سر مالکیت
چند حوزه نفتی بشدت با هم اختلاف داشته باشند، به خصوص حوزه نفتی غنی‌ای که
ترکمن‌ها آن را “سردار” و آذریها “کپز” می‌خوانند.
دیدگاههای کشورهای همسایه
هر کدام از پنج کشور حاشیه دریاچه مازندران بر حسب منافع خود، راهکاری را جهت تنظیم نظام حقوقی حاکم بر دریای خزر تدارک دیده‌اند. بر مبنای اظهارات رسمی و غیر رسمی مقامات هر یک از کشورها، مواضع آنها به شرح ذیل استنباط می‌شود:
۱- جمهوری اسلامی ایران:
جمهوری اسلامی ایران بر موضوع تصمیم‌گیری و حل و فصل مسایل
دریای خزر بر اساس “اتفاق آراء” تاکید دارد و معتقد است که رعایت این اصل الزامی
است و تنها در این صورت است که کشورهای ساحلی به یک توافق پایدار نایل خواهند
شد.
همچنین با توجه به اینکه دریای خزر یک دریای بسته منحصر به فرد محسوب
می‌شود و تأمین منافع یک کشور ساحلی در گرو همکاری با دیگر کشورهای ساحلی است، به
ویژه در مسایلی همچون حفظ محیط زیست دریا که بدون همکاری کشورها با یکدیگر میسر
نیست، همکاری در خصوص منافع مشترک و پرهیز از اقدامات یکجانبه و یا چندجانبه که در
مغایرت با منافع دیگر کشورها باشد در دریای خزر اهمیت زیادی دارد.
موضوع اصلی مذاکرات پنج جانبه مربوط به رژیم حقوقی و همچنین رایزنی‌های ایران با تک تک
کشورهای ساحلی تقسیم بستر و زیر بستر دریا است. بر این اساس ایران با تاکید بر لزوم
توجه به “اصل انصاف” اعتقاد دارد که باید از شیوه‌های خاصی برای تقسیم استفاده کرد
که به نتایج “منصفانه” منتج شوند.
از سوی دیگر باید در نظر داشت که هرگونه تقسیم بستر و زیر بستر بدون توجه به ویژگی‌های خاص و تاثیرگذار جغرافیایی خزر، نظیر شکل ساحل (تحدب یا تقعر سواحل)، طول سواحل تاثیرگذار و عوامل دیگر مانند پراکندگی منابع انرژی قابل دفاع نخواهد بود. لذا برای نیل به یک تقسیم منصفانه (با
تعاریف و شاخصهای رایج در حقوق بین‌الملل) این ویژگی‌ها باید مد نظر قرار
گیرند.
همچنین ایران اعتقاد دارد که دریای خزر صرفا متعلق به کشورهای ساحلی
آن است و به هیچ عنوان نباید کشتی‌ها و شناورهای کشورهای ثالث در آن تردد نماید و
اصولا کشتیرانی در این پهنه آبی صرفا با پرچم یکی از دول ساحلی امکانپذیر است.
همچنین جمهوری اسلامی ایران تاکید دارد که تمام مسایل این دریا باید توسط خود
کشورهای ساحلی حل و فصل شود و هرگونه دخالت کشورهای بیگانه نه تنها مشکلی را حل
نخواهد کرد بلکه بر مشکلات و پیچیدگی‌ها خواهد افزود.
۲ – روسیه:
موضع‌گیری فدراسیون روسیه به عنوان جانشین شوروی سابق این بود که دولت‌های جدید الاستقلال حاشیه دریای خزر باید تا تعیین رژیم حقوقی جدید، پایبند مفاد عهدنامههای ۱۹۲۱م و ۱۹۴۰م باشند.
روسیه با تقسیم بستر دریای خزر مخالف بود و هرگونه اقدام یک طرفه در بهرهبرداری
از منابع زیربستر دریای خزر را غیرقانونی قلمداد می‌کرد. روسیه در این خصوص طرح
پروتکلی را در مورد تشکیل کمیته بستر دریای خزر بهصورت نیمه رسمی به طرف ایرانی
ارائه کرده بود که در آن، بستر دریای خزر ثروتی عمومی و متعلق به همه کشورهای
ساحلی حاشیه دریای خزر دانسته شده بود و فعالیت در آن، میبایست با رعایت مصالح
کلیه کشورهای ساحلی و بر اساس مقررات کمیته بستر دریا انجام گیرد. روسیه همچنین
پیشنهاد کرده است که نوار ۱۰ مایلی برای حاکمیت انحصاری کشورهای همجوار خزر در
سواحل دریا مدنظر قرار گیرد.
البتّه مواضع روسیه همواره ثابت نبوده و سیاست وی بیشتر بر صبر و مدارا استوار بوده است. مواضع متناقض این کشور نیز همواره مشهود بوده است، مثلاً در حالیکه وزیر امورخارجه روسیه از تئوری دریاچه حمایت می‌کند، بزرگترین کمپانی‌های نفتی ملی روسیه از تقسیم دریای خزر حمایت میکنند و در عین حال از حمایت بالای روسیه برخوردارند. به طور خلاصه باید گفت که روسیه تا زمان تعیین
شدن رژیم حقوقی دریای خزر، معاهدات ۱۹۲۱م و ۱۹۴۰م را معتبر می‌داند و همچنین معتقد
است که در عین حال می‌توان بستر دریای خزر و منابع موجود در آن را میان کشورهای
ساحلی تقسیم نمود. رژیم حقوقی سطح آب می‌تواند مشاع باقی بماند. منظور از رژیم
حقوقی سطح آب، امور مربوط به ماهی‌گیری، حمل و نقل، محیط زیست، فضای ماورا و امثال
آن است.
۳ – قزاقستان:
کشور قزاقستان دارای یک موافقتنامه در ۱۷ خرداد ۱۳۷۶ (۶ ژوئن ۱۹۹۸م) درباره تحدید حدود
مرزهای آبی با روسیه است. در آخرین بیانیه رهبران روسیه و قزاقستان در ۱۸ مهر ۱۳۷۹
(۹ اکتبر ۲۰۰۰م)، دو کشور به مبنا بودن توافقات ۱۹۲۱م و ۱۹۴۰م تا تعیین رژیم حقوقی
جدید که میبایست با توافق هر ۵ کشور باشد، اعتراف کردند. قزاقستان معتقد است که
بلحاظ طولانی بودن مذاکرات حقوقی مناسب است که برای جلوگیری از انقراض نسل ماهیان
تاسماهی اقدامات اکولوژیکی سریعتر صورت گیرد.
۴ – آذربایجان:
در مقایسه با دیگر کشورها، آذربایجان در فرو ریختن نظم دریای خزر از دیگران پیشی گرفت و با انکار صریح اعتبار رژیم حقوقی این دریا و با استناد به تغییر فاحش شرایط و اوضاع و احوال، مسأله تقسیم
دریای خزر را مطرح ساخت و بدون انتظار هیچ جوابی به انعقاد قراردادهای نفتی پرداخت.
طبق ادّعای آذربایجان، اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۷۰م منطقه بالای خط
فرضی آستارا حسینقلی را بین جمهوریهای حاشیه دریای خزر تقسیم کرده بود. اصل ۱۲
قانون اساسی جدید آذربایجان، دریای خزر را متعلّق به جمهوری آذربایجان دانسته و
حتّی قلمرو هوایی آن را نیز از اجزاء تشکیل دهنده و لاینفک آذربایجان می‌داند.
آذربایجان قائل به تقسیم کلی دریاست و معتقد است که دریای خزر باید به مناطق ملی
تقسیم شود و در هر منطقه ملی، دولتها بدون هیچ قید و شرطی میتوانند حاکمیت خود را
اعمال نمایند. بدین ترتیب آذربایجان خواهد توانست در مناطق غنی مجاور ساحلش، حقوق
حاکمیت انحصاری را اعمال نماید. بر طبق مفهومی که آذربایجان از دریاچه مطرح کرده
است، هر کشور ساحلی سهم خودش از دریای خزر را از یک منطقه امتداد ساحلی تا خط مرکزی
(خطی که فاصله برابری از هر ساحل دارد) به دست خواهد آورد.
۵ – ترکمنستان:
این کشور در ۱۳۷۶ (۱۹۹۷م) قراردادی برای تقسیم دریا بر اساس خط میانه با آذربایجان امضاء نمود. اما در عمل و بخصوص در مورد حوزه نفتی کاپاز با این کشور دچار اختلاف شد. این کشور پیشنهاد عرض
۴۵ مایلی برای استفاده انحصاری کشورها و بقیه آبها مشترک، نموده است. پیشنهاد دیگر
نیازاف تشکیل اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر است.
راهکارهای ایران
سیاست خارجی ایران در ارتباط با خزر، باید یک سیاست چند بعدی
باشد و جنبه‌های حقوقی، اقتصادی و امنیتی را در بر گیرد. این سیاست باید شامل
سیاست‌های حقوقی، اقتصادی و امنیتی شود :
۱- سیاست‌های حقوقی:
تأکید بر حق تاریخی و قانونی ایران از خزر: دریای خزر پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی طبق معاهدات ۱۹۲۱م و ۱۹۴۰م به صورت مساوی میان دو کشور ایران و روسیه تقسیم شده بود. مطابق با قوانین حاکم بر حقوق بین‌الملل تا زمانی که قراردادی جدید میان کشورهای ساحلی منعقد نشود، همچنان معاهدات فوق از اعتبار برخوردار هستند. لذا ایران باید بر این مسئله بیش از پیش تأکید
ورزد.
اصرار بر تعیین رژیم حقوقی دریای
خزر: حل نشدن مباحث مربوط به رژیم حقوقی دریای خزر با وجود مذاکرات نسبتا
طولانی بین کشورهای ساحلی، در مقاطعی موجب تقابل برخی از کشورهای منطقه شده است.
ضمن آنکه تعیین رژیم حقوقی می‌تواند به تعیین مرزهای ایران و کاهش بسیاری از
مشکلات به خصوص در زمینه بهرهبرداری از منابع خزر منتهی شود.
۲- سیاست‌های اقتصادی:
بهرهبرداری از منابع انرژی: در حالیکه تمام کشورهای حاشیه خزر به بهرهبرداری از منابع انرژی خزر می‌پردازند، ایران تنها کشوری است که تاکنون دست به چنین کاری نزده است.
استفاده از موقعیت ژئوپلیتیک ایران: کشورهای ساحلی خزر بدون استفاده از راه‌های مواصلاتی ایران نمی‌توانند تجارت موفقی با دنیا داشته باشند و این مسئله ناشی از موقعیت بی‌بدیل ایران بین دو حوزه بسیار مهم دریای خزر و خلیج‌فارس است. این موقعیت به لحاظ جغرافیایی چنان جایگاهی به ایران بخشیده که در حمل و نقل و تبادل کالا و خدمات، نقشی بی‌بدیل و غیر قابل همانندی دارد. در
نتیجه ایران باید بیش از پیش به استفاده از موقعیت ژئوپلیتیک خود
بپردازد.
۳- سیاست‌های امنیتی:
جمهوری اسلامی ایران باید از ورود نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی به دریای خزر ممانعت به عمل آورد. بی‌شک این اقدام تنها با عزم تمام کشورهای ساحلی امکانپذیر است. بنابراین جمهوری اسلامی ایران در این راستا می‌تواند با همراهی کشورهایی نظیر روسیه و ترکمنستان که خواهان عدم حضور نیروهای نظامی فرامنطقه‌ای در خزر هستند، دو کشور آذربایجان و قزاقستان را قانع کند که حضور
نیروهای غیرساحلی موجب تهدید امنیت منطقه و از بین رفتن صلح و ثبات
می‌شود.
ایران باید مصرانه به مخالفت با نظامی کردن خزر توسط کشورهای ساحلی
بپردازد زیرا نظامی شدن خزر عملا نتیجه‌ای جز وارد شدن کشورهای منطقه به یک رقابت
تسلیحاتی در بر ندارد.
تاریخ طولانی گذشته دریای خزر، نشان‌دهنده این واقعیت است که بعد از تثبیت حاکمیت دولت‌های ایران و روسیه تا امتداد سواحل این دریاچه، همیشه این دو کشور مشترکا صاحب حق بوده‌اند. بنابراین بحث رژیم حقوقی دریای خزر و حفظ حقوق و منافع ایران در منطقه، هر چند که با
بروز تحولات بزرگ منطقه‌ای درگیر تلاطم سیاسی شد، اما اساسا موضوعی حقوقی
است و مطابق معاهدات و کنوانسیون‌های بین‌المللیِ مربوط به دریاچه‌ها و
دریاهای بسته مشترک میان کشورها، قواعد و تعاریف مشخصی دارد.
به‌نظر می‌رسد روند هارمونی رویدادهای اخیر، نشان از دگردیسی در راهبردهای منطقه‌ای تهران
در حوزه خزر و قفقاز دارد، چرا که برخلاف حوزه خلیج‌فارس که ایران مجبور به مصالحه
و مسامحه با اعراب میانه رو منطقه و تحمل کشورهای غیربومی است، در حوزه خزر اما
ایران هنوز دارای سیطره و سلطه محسوس است. کشورهای ساحلی غیر از ایران و روسیه حوزه
خزر را تبدیل به کانون مبادله انرژی از طریق برگزاری مناقصه‌های میلیارد دلاری با
کارتل‌ها و تراست‌های نفتی و گازی کرده‌اند. بر این مبنا هرگونه تغییرات امنیتی و
دفاعی در این حوزه حساس تبعات سنگین اقتصادی برای این کشورها به همراه خواهد داشت؛
وضعیتی که در صورت تحقق آن ایران باید کماکان برخواسته‌های خود پافشاری کند.
رژیم حقوقی دریای خزر باید سامان یابد
وی با اشاره به اینکه همان طوری که ایران در جنگ نگذاشت یک وجب از خاک مملکت به دست اجانب برسد، متذکر شد: بعد از جنگ نیز تمام تلاش خود را برای تامین منافع ملی انجام می‌دهیم.
وزیر امور خارجه با بیان اینکه اصل دوم در افزایش مناسبات بین‌المللی پایبندی به کنوانسیون‌ها و معاهدات بین‌المللی است، گفت: ایران نیز به آن ملحق شده است.
وی با اشاره به اینکه هر کنوانسیون بین‌المللی که امضا می‌شود باید در یک داد و ستد بین‌المللی ضمن حفظ حاکمیت بین‌المللی انعطاف‌هایی را داشته باشد، اظهار داشت: جمهوری اسلامی ایران عمل به تکالیف اسلامی و انقلابی را در افزایش مناسبات بین‌المللی همیشه مورد تاکید قرار
می‌دهد.
صالحی با اعلام اینکه باید به گونه‌ای رفتار کنیم که این گونه تلقی شود که نه به کشوری ظلم می‌کنیم و نه ظلم را می‌پذیریم، تصریح کرد: ایران استثنایی‌ترین کشور جهان از نظر داشتن کشورهای همسایه است به طوری که جمهوری اسلامی ایران با ۱۵ کشور همسایه آبی و خاکی است.وی گفت: برای تنظیم روابط با کشورهای دیگر نیاز به بکار بردن ابراز حکمت و هوشمندی سیاسی داریم.
وزیر امور خارجه افزود: موارد اختلافی باید با کشورهای همسایه و تمامی کشورهای طرف قرارداد با جمهوری اسلامی ایران حل و فصل شود و ایران در این بخش رویه تعامل و عقلانیت را در پیش دارد.
محمد رسولی، حقوقدان نیز درباره رژیم حقوقی دریای خزر گفت: آخرین قراردادهای حقوقی درباره دریای مازندران قرارداد ۱۹۲۱ به نام عهدنامه مودت و دوستی و قرارداد ۱۹۴۰ به نام قرارداد بازرگانی و دریا نوردی است.
