|
تاثیر و مفهوم کنسانسوس در تدوین حقوق بین الملل
ترجمه :
دکتر ابراهیم بیگ زاده ، استاد حقوق بین الملل دانشگاه شهید بهشتی
مقدمه
:
آئین کنسانسوس که در ابتدای امر مصادیق اندکی داشت ، امروزه برای حل
مهمترین معضلات بین المللی بخصوص معضلات عدیده ای که سبب تقسیم جهان به شرق و غرب (
موافقتنامه هلسینکی ) ویا شمال و جنوب (کنفرانس سازمان ملل متحد برای تجارت و توسعه
) شده ، رواج بسیار یافته است . می توان گفت که درجهان نامتحد، کنسانسوس احتمالاً
تنها روشی است که رسیدن به یک سری توافقها را میسر می سازد ، اگرچه این خود نیز
موافقتنامه ها را از دقت و صراحت عاری می کند . اما آیا نمی توان گفت که بهتر است
موافقتنامه ناقصی وجود داشته باشد تا اینکه اصلاً موافقتنامه ای درکار نباشد ؟ به
نظر میر سد که یکی از ویژگیهای جامعه نوین بین المللی آن است که تصمیم گیری در خصوص
مسائل کلی به وسیله رأی اکثریت بیش از پیش همچون شکستی است برای اعضای این جامعه ،
یا در هر حال، نوعی اقرار به ناتوانی در تحصیل راه حلی تلقی می شود . اگر چه اکثریت
می تواند مدعی پیروزی سهلی گردد ولی این پیروزی در حقیقت همانند « آب در هاوان
کوبیدن » است . بنابراین ، تحصیل کنسانسوس امری ضروری و بررسی ابعاد مختلف این
پدیده نسبتاً جدید الزامی می گردد . هدف ، اجتناب از سوء تفاهمهای جدی و رستن از
جریانی است که کنسانسوس را بصورت شعاری با تأثیرهای معجزه آسا عرضه میدارد . این
جریان می تواند القا کننده این توهم باشد که من بعد دارویی برای دردهای این جهان
کشف شده است . کنسانسوس مسلماً نسبت به آئینهای متداول امتیازات فراوانی دارد و بی
شک، چهره دیپلماسی چند جانبه را دگرگون ساخته است ، ولی نباید در تمجید از آن افراط
کرد . وانگهی، کنسانسوس درحال تحول است و مطالعات زیادی نیز در مراحل مختلف تحول آن
، به منظور درک مفهوم، ابعاد و نتایج آن انجام شده است . تحقیق حاضر در مرحله حساسی
از سیر تحول این آئین صورت گرفته است ، زیرا دیپلماتها و حقوقدانان بیش از پیش
اقدام به طرح سئوالهای مختلف در مورد فایده ، حدود ومفهوم دقیق عمل کنسانسوس و
نتایج حاصل از آن می کنند .
قبل از بررسی مسأله ، تعریف دقیق کنسانسوس بطور
اخص شایسته است . خاطرنشان می شود که این اصطلاح در زبان دیپلماتیک برای مشخص کردن
پدیده های متعددی بکار گرفته شده است؛ لذا اغلب به جملاتی همچون « کنفرانس ( کمیته
و غیره ) تصمیمات خود را با کنسانسوس اتخاذ می کند » ویا « تمامی تلاشها برای اتخاذ
تصمیمات با تراضی عمومی بکار برده خواهد شد » بر می خوریم . واضح است که در اینجا
کنسانسوس به معنای آئینی است که برای اخذ تصمیمات به کار میرود و در تمام مواردی که
کنسانسوس در مقررات داخلی (یک کنفرانس ) منظور می گردد ، آن را در بخش یا ماده ای
که مربوط به اخذ تصمیمات است ، می یابیم . اما بسیاری از اوقات به عباراتی بر می
خوریم نظیر « رکن به کنسانسوس رسیده است » ، « کنسانسوس بدست آمده است »، «کنسانسوس
مورد نظر ایجاد شده است » ویا عبارات دیگری که ناظر بر توافق عمومی ، به عنوان ثمره
مشورتها و نتیجه نهایی جریان مذاکراتی است که در طی آن روش کنسانسوس به کار گرفته
شده . علی رغم چنین تفکیکی میان این آئین و نتیجه حاصل ازآن ،آشکارا به نظر می رسد
که کنسانسوس قبل از هر چیز آئینی است در دیپلماسی چند جانبه برای رسیدن به نتایجی (
همچون تصمیمات ، توصیه نامه ها ، متون وغیره ) که بیان کننده توافق عمومی شرکت
کنندگان است . در حقیقت ، با تجزیه وتحلیل دقیقتر این آئین ، شاید صحیحی تر باشد که
از آن به عنوان فن مذاکره و اخذ تصمیم یاد کرد، که ویژگی آن ، در تمام طول مذاکرات
وتصمیم گیری ، علی رغم احتمال انجام نظرخواهیهای غیر رسمی، عدم توسل به رأی ونیز
عدم اعتراضهای اساسی است .
نادر تعاریف دیگری از کنسانسوس که در بعضی از
متون رسمی ارائه شده، این تعریف را تأیید می کند . این متون عبارتند از : کنفرانس
امنیت و همکاری اروپا ( هسینکی ) که مقررات داخلی خود را رد ۱۹۷۳ به تصویب رسانده
وماده ۶۰ آن مقرر می دارد که « کنسانسوس به معنای عدم هرگونه اعتراضی توسط یک
نماینده وارائه آن به عنوان مانعی جهت تصویب تصمیم مورد نظر است ». در ۱۹۷۴ کنفرانس
جهانی جمعیت در بخارست اعلام داشت که طبق رویه سازمان ملل متحد کنسانسوس به مفهوم «
توافق عمومی بدون توسل به رأی گیری، اما نه الزاماً اتفاق آراء » است . کنوانسیون
سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها که در ۱۰ دسامبر ۱۹۸۲ در مونتگوبی ( جامائیکا
) به تصویب رسیده ، ضمن اینکه چندین بار به کنسانسوس اشاره کرده ،آن را درماده ۱۶۱
( بند ۸ شق ای ) به مفهوم « فقدان هرگونه اعتراض رسمی » تعریف کرده است .
به
دلایلی که درخلال این تحقیق ارائه خواهد شد به نظر می رسد نخستین تعریف به واقعیتها
بسیار نزدیک باشد .
هر تأثیر ، اهمیت وعملکردی که کنسانسوس در اخذ تصمیمات
درجوامع ملی ،محلی وحتی درانجمنهای خصوصی داشته باشد ، این پدیده بیش از پیش در
روابط بین المللی ظاهر می گردد . در حقیقت ، کنسانسوس بصورت عامل مهمی در تمامی
روابط چند جانبه ، خواه ملی و خواه بین المللی ، درآمده است وبه نظر می رسد بیش از
پیش جانشین اخذ تصمیم با رأی اکثریت شده باشد .
برای جامعه شناس ، کنسانسوس بی
شک پدیده جالبی است و برای ناظر روابط بین المللی که کنسانسوس تقریباً دودهه است که
درآن وارد شده این سئوال مطرح می شود که این شیوه اخذ تصمیمات در جوامع ابتدایی چه
تأثیری می تواند در توسعه یا حتی قبول این پدیده در روابط بین المللی داشته باشد .
او این موضوع را تأیید می کند که قاعده اکثریت ، این اصل بنیادین منشور ملل متحد ،
جانشین قاعده اتفاق آراء پیش بینی شده در میثاق جامعه ملل شده است . در عین حال ،
او مشاهده می کند کم کم برای اخذ تصمیمات در سازمان ملل ، شرکت کنندگان بیش از پیش
از سیستم رأی گیری دوری می جویند و به سیستم تصویب متون با « توافق عمومی » روی می
آورند . بنابراین سئوالهایی ،هم در خصوص منشأ وهم در مورد عللی که سبب ترغیب
مسؤولان ( تصمیم گیرندگان ) در ترجیح روش کنسانسوس به روش اتفاق آراء یا رأی اکثریت
میگردد ، مطرح خواهد شد : چه دلایل موجهی دولتها را وامی دارد که چنین توافق عمومی
را ، به آنچه که می توان « عمل با رأی » نامید ،ترجیح دهند ؟ چه عللی باعث می شود
که نمایندگان مختلف گروههای ملی ، گروههای منافع ، گروههای منطقه ای و غیره با از
میان برداشتن موانع متعدد در جستجوی این توافق عمومی باشند ، درحالی که راه حل
روشنی می تواند با رأی اکثریت بر ضد اقلیت به دست آید ؟
۱. منشأ و علل
پذیرش کنسانسوس
قبل از آنکه این علل مورد بررسی قرار گیرد، شاید بایستی
کوشید منشأ کنسانسوس را به شکلی که درحال حاضر در دیپلماسی چند جانبه مورد استفاده
قرار می گیرد پیدا کرد . دراین خصوص اتفاق نظر وجود دارد که منشأ کنسانسوس به اوایل
سالهای شصت باز می گردد ، یعنی زمانی که مجمع عمومی سازمان ملل متحد در پی اجرای
ماده ۱۹ منشور فلج شده بود . بعضی از دولتها، از جمله فرانسه واتحاد جماهیر شوروی ،
به علت تأخیر در پرداخت سهمیه شان از بودجه سازمان خود را در مقابل ممنوعیت استفاده
از حق رأی یافتند . بعد از مذاکرات غیر رسمی طولانی ، سرانجام تصمیم گرفته شد که
مجمع عمومی بتواند کارهای خود را تا حد امکان با تصویب قطعنامه های فاقد نظر مخالف
ادامه دهد . این روش در عین حالی که مشارکت مستمر دولتها را ، که از نظر فنی و
حقوقی مشمول اجرای ماده ۱۹ منشور می شدند ، ممکن می ساخت می توانست مسأله اقدام به
رأی گیری را منتفی گرداند.
از یاد نبریم که این دوره مصادف با عصر
استعمارزدایی بوده است . در این ایام جهان شاهد کسب استقلال و ، در نتیجه ، باز شدن
درهای سازمان ملل به روی اکثر دولتهای آفریقایی بود که در کشورهایشان روش کنسانسوس
روشی معمولی وعرفی برای اخذ تصمیمات داخلی به شمار می آمد . بنابراین ، هیچ جای
تعجبی برای استفاده از فن کنسانسوس در روابط بین الملل ، خصوصاً بعد از مشارکت
موفقیت آمیز آن درحل معضل پیچیده اجرای ماده ۱۹ منشور، باقی نمی ماند . در حقیقت ،
این نکته قابل توجه است که چگونه در سالهای بعد ، رؤسای مجمع عمومی و کمیسیون های
بزرگ آن کوشش می کردند قطعنامه ها را « بدون رأی گیری » ، « بدون اعتراض » و « با
تحسین » به تصویب برسانند بدون اینکه اصطلاح کنسانسوس صراحتاً اعمال گردد . اما
تمام شواهد دال بر شرایط مناسب برای تحقق آن بود . معهذا ظهور دولتهای جدید در مجمع
عمومی نتیجه دیگری هم به دنبال داشت و آن اضافه شدن تدریجی این دولتها بود به
اکثریتی که دیگر به بنیانگذاران منشور، یعنی اکثریت متشکل از طرفداران غرب ، تعلق
نداشت . در اینحال ، اکثریت سابق ( غربی )، که باید به آن اقلیت متشکل از کشورهای
شرقی را نیز افزود ، در کلیه بحثها و تصمیم گیریهای مربوط به جامعه جهانی خود را در
اقلیت می یافتند . بنابراین ، طبیعی است که این اقلیتهای محتوم با تلاش برای اجتناب
از رأی گیری ضمناً درجستجوی راه حلهایی باشند که هم برای خود هم برای اکثریت قابل
قبول باشد . بدین ترتیب ، به دنبال استعمار زدایی و قبول دولتهای جدید متعلق به
جهان سوم در سازمان ملل متحد ، این مسأله قابل درک است که در مقابل این اکثریت جدید
، اقلیتها یعنی گروههای متشکل از دولتهای غربی ودیگران ونیز کشورهای شرقی از امتیاز
این فن یا آئین جدید ، یعنی « عدم اعتراض »، استفاده کنند تا بدین طریق از حذف
ونادیده گرفته شدن سیستماتیک نظر یاتشان اجتناب به عمل آید .
بدین ترتیب
است که این فن به صورت یک ضرورت برای دولتهای اقلیت شرقی و غربی ، که در مقابل
اکثریت کشورهای جهان سوم تبدیل به اقلیتی شده اند ، در آمده . معهذا ، پی بردن به
این امر درخورکنکاش بیشتر برروی امتیازات فن کنسانسوس است . بخصوص دانستن این امر
اهمیت دارد که چرا این آیین می تواند برای اکثریت دولتهای جامعه بین المللی جذاب
باشد ، درحالی که این اکثریت می تواند به آسانی نظرهای را خود با توسل به روش
کلاسیک رأی گیری به کرسی بنشاند .
به نظر می رسد که حداقل دوعلت مهم وجود دارد
که اکثریت را به قبول آئین کنسانسوس ناگزیر می سازد . اولین دلیل آن است که اکثریت
این حساب را می کند که اخذ تصمیمات از طریق رأی گیری می تواند ماهیتاً باعث مخالفت
اقلیتی شود که همکاری آن برای خوب عمل کردن سازمان (ملل متحد ) ضروری است . در واقع
، با محروم شدن از حق تصمیم گیری به علت در اقلیت بودن دائم ویا در اقلیت قرار
گرفتن ، ممکن است دولتهای شرقی وغربی ، که بیشترین بخش از بودجه سازمان (ملل متحد )
را تأمین می کنند ، روزی در موضع خود نسبت به آن تجدید نظر کنند . بنابراین ،
اکثریت عددی این واقعیت را درک می کند که از لحاظ مشارکت مالی و اهمیت سیاسی درواقع
اقلیتی بیش نیست . کسب پیروزی از طریق رأی گیری در صورت عدم تضمین همکاری این اقلیت
مهم هیچ اهمیتی ندارد . لذا فن کنسانسوس برای حفظ گفتگو و ، حتی از آن طریق، حفظ
حداقل تأثیر سازمان جهانی ضروری می گردد .
ضرورت کسب امتیاز از اقلیت دومین
دلیل قبول کنسانسوس از طرف اکثریت به عنوان یک روش ثمر بخش است . در واقع ، قبل از
نیل به استقلال دولتهای تشکیل دهنده اکثریت امروزی این اقلیت بود که ، در مقیاس
وسیع ، حاکم بر سیر تحول تکوین حقوق روابط بین المل بود . با توجه به این نکته که
نظم موجود تقریباً در تمام زمینه ها نیاز به تطبیق دادن خود با تمایلات ، منافع
وانتظارات دولتهای جدید داشت ، حفظ گفتگو با اقلیت ، به منظور متقاعد کردن آن به
لزوم استقرار یک نظم نوین ، امری ضروری تشخیص داده شد . اصلاحات ضروری نمی تواند با
اخذ تصمیمات ناگهانی جامه عمل بپوشد بلکه محتاج به اتخاذ روند ملایم تری در تبادل
نظرها ، انجام مذاکرات طولانی و بده بستانهای زیرکانه است . در چنین روندی ، اکثریت
طرف « خواهان » است واقلیت درک می کند که باید خود را با شرایط تطبیق وبه مصالحه تن
دهد . بنابراین ، نظر آقای «بجاوی » که کنسانسوس را امتیاز بسیار مهمی می داند که
از طرف دولتهای جهان سوم اعطا گردیده و هر آن ممکن است برای تصویب تصمیمی مسترد
گردد ، به هیچ وجه با نیازهای زندگی بین المللی جدید مطابقتی ندارد . بدین ترتیب ،
به نظر می رسد در جامعه بین المللی که به مرحله جهانشمولی خود ، که نهایت آرزو بوده
، رسیده است کنسانسوس وسلیه ایده آل و حتی شاید بتوان گفت وسیله ای ضروری می گردد
که توسط آن تمامی اعضا، همه گروهها و گروه بندیها می توانند به مؤثرترین طریق اهداف
مشترکشان را درجامعه ای که از زمان ایجاد سازمان ملل متحد بیش از همیشه متحول شده
است ، تحقق بخشند . در این خصوص ، کلام « آی . کلود » نقل می شود که می گوید «
عقیده اکثریت گرایی ، که علی رغم مخالفت اقلیت ، تصمیم گیری با رأی اکثریت را ترویج
می کند برای جهان سودمند نیست ، درحالی که میتوان با پیشنهاد متقابل به اقلیت ، با
آنها به توافق رسید » .
معذالک ، این نتیجه گیری به این معنا نیست که
موانعی بر سرراه تحقق بخشیدن به این کنسانسوس ، که تا این حد تمجید شده است ، وجود
ندارد. هرگونه نوآوری در روش اخذ تصمیمات مشکلات جدی در مورد تطبیقشان با آئینهای
عادی ایجاد می کند بخصوص اگر این آئینها در اساسنامه ها ( ی سازمانها ) پیش بینی
شده باشند . دراین مورد می توان دو دسته مشکل را از هم تمیزداد : ابتدا مشکل مربوط
به فن کنسانسوس وجود دارد که دراین قلمرو، دیپلماسی چند جانبه تجربه با ارزشی را در
خلال دودهه اخیر کسب کرده است . سپس ، یک سری مشکلات حقوقی بسیار ظریفی هستند که هم
از لحاظ تطبیق کنسانسوس با اساسنامه ها و هم از لحاظ شکلی مطرحند که تمامی آنها به
تفکیک میان اخذ تصمیمات از طریق رأی گیری از یک سو وعدم رأی گیری از سوی دیگر ،
مربوط می شوند .
۲. فن کنسانسوس
چگونگی تحقق کنسانسوس با توافق
عمومی در مذاکرات چند جانبه این سئوال را مطرح می کند که چگونه می توان میان اعضای
یک جامعه یا یک انجمن که منافع متضاد و متباین دارند ولی به هر تقدیر شاید احساس
مشترکی نیز آنان را به یکدیگر پیوند داده باشد توافقی برقرار کرد با توجه به اینکه
اگر معین نشود هرج ومرج بر روابط میان آنان سایه خواهد افکند؟ بنابراین ، لاجرم
باید این احساس واین اعتقاد مشترک وجود داشته باشد که وجود یک توافقنامه ویک مصالحه
ضروری است تا اینکه جامعه بتواند به طریق مؤثر و پویا به حیات خود ادامه دهد . به
عبارت دیگر ، باید اراده ای جهت اجتناب از برخورد وجود داشته باشد واین الزاماً به
معنای آن نیست که طرفین ،پیشاپیش ، از مواضع اصولی خود صرف نظر کنند .
طبق
قاعده کلی، روش کار بر اساس کنسانسوس از ابتدا توسط شرکت کنندگان دریک مذاکره چند
جانبه تعیین می شود . این خود موجد یک تعهد است . معهذا ، گاه این تعهد مشروط به
این می گردد که در صورت عدم اخذ تصمیم از طریق کنسانسوس بتوان به رأی گیری توسل جست
. مورد اخیر در تجزیه وتحلیلی که از ابعاد حقوقی آئین کنسانسوس خواهد شد ، مجدداً
مورد بررسی قرار خواهد گرفت . بعد از قبول کنسانسوس به عنوان روش کار ، هیأتهای
نمایندگی براساس برنامه ای غیر معمول ونه بر مبنای طرح عادی کنفرانس های دیپلماتیک
، گردهم می آیند تا در وهله اول مواضع گروهی خود اعم از منطقه ای یا منافع را مشخص
کنند . البته ، لازم نیست که تمام هیأتهای نمایندگی در تعیین مواضع گروه شرکت جویند
. این مواضع اغلب توسط هیأتهایی به نمایندگی از هر گروه تدوین می گردد . سپس باب
مذاکرات میان نمایندگان گروههای مختلف جهت جستجو در خصوص یافتن وجه مشترکی میان
مواضع مختلف باز می شود. در اینجاست که نقش مهم رئیس یا رؤسای این تجمعها نمایان می
گردد ، چون که انجام وظیفه حساس یعنی یافتن یک توافق عمومی برعهده او (یاآنها ) ست
. با شنیدن مواضع گروهها، ریاست کنفرانس می تواند مشورتهای بیشتری را به قصد یافتن
نکاتی که رویشان توافق عمومی وجود دارد به عمل آورد . هیأتهای نمایندگی نیز انتظار
چنین تلاشی یعنی یافتن نکات مشورت و همسو ازطرف ریاست کنفرانس را دارند . در پرتو
این مشورتهاست که ریاست کنفرانس کنسانسوس را اعلام خواهد داشت . این آئین ، درعین
حال ، هم طولانی تر و هم پیچیده تر از آئینی است که دریک کنفرانس دیپلماتیک به کار
می رود که بر اساس آن یک متن، بند به بند ،مورد بحث قرار میگیرد و سپس در موردش رأی
گیری می شود . برای دستیابی به کنسانسوس ، مذاکرات ، بده بستانها و تبادل نظرها ،
جهت حذف نظریات مخالف از متون تهیه شده بسیار طولانی است واین بدان منظور است تا
امکان تنظیم نظریات وایجاد « توافق کلی » فراهم گردد . نتیجه آنکه بطور کلی توافقی
بر روی حداقل نظریات مشترک ایجاد می شود ، یعنی بر روی متنی که مورد قبول همه است
بی آنکه آنها را کاملاً راضی کند . در این حال، اگر چه به هدف غایی دست نیافته ایم
، از هدفهای اعلام شده خود نیز پا فراتر نهاده ایم .
به محض تصویب
کنسانسوس، برای حقوقدانان سؤالاتی مطرح می گردد که ما می کوشیم آنها را در قسمتهای
بعدی مورد بررسی قرار دهیم .
۳. ابعاد حقوقی
بررسی پدیده کنسانسوس
، فن و تحولش برخی سئوالات حقوقی را ، هم در رابطه با انطباق این پدیده با اسناد
مؤسس وهم در خصوص آثار آن ، مطرح می سازد .
اول . مسائل مربوط به انطباق
کنسانسوس با اساسنامه سازمانهای بین المللی
تقریباً تمامی سازمانهای بین
المللی قاعده اخذ تصمیم از طریق رأی گیری را تصویب کرده اند . همین امر درخصوص
کنفرانس های بزرگ بین المللی که تحت نظر این سازمانها تشکیل می شوند نیز صادق است .
اساسنامه ها ، منشورها و مقررات داخلی خودگواه براین مدعاست . بنابراین ، این سئوال
مطرح می شود که در چه شرایطی یکی از ارکان یک مؤسسه بین المللی می تواند اخذ
تصمیماتش را موکول به رضایت عمومی، یعنی بدون توسل جستن به رأی گیری ، کند ؟ آیا
رکن مورد نظر می تواند علی رغم نص صریح اساسنامه تصمیم بگیرد که روش رأی گیری را به
کار نبرد ؟ آیا یکی از شرکت کنندگان می تواند بر اجرای اصل رأی گیری اصرار ورزد ؟
الف . در یک سازمان بین المللی ، همانند سازمان ملل متحد که در منشور خود اصل
اخذ تصمیم با رأی گیری را پذیرفته است ، هیچ چیز مانع دولتهای عضو برای اخذ تصمیمات
نیست ، بی آنکه این امر مستلزم توسل به رأی گیری باشد . در رویه ارکان اصلی سازمان
ملل متحد یعنی مجمع عمومی ، شورای امنیت وشورای اقتصادی واجتماعی موارد عدیده ای از
تصویب متون بدون توسل به رأی گیری وجود دارد . بدین ترتیب است که پروفسور پانتیه به
درستی می نویسد :
« رأی شرط اعتبار یک قطعنامه نیست بلکه فقط فنی است که امکان
بیان اراده عمومی را فراهم می کند . ولی این حقیقت نیز باقی است که در این ارکان
اگر از اعضا درخواست رأی گیری نماید توسل به آن الزامی خواهد بود . »
ب.
براساس منشور، هریک از ارکان اصلی ( سازمان ملل متحد ) حق دارد که ارکانی فرعی
بوجود آورد. اگر این ارکان فرعی طبق قواعد داخلی رکن اصلی فعالیت کننده راه حل
پیشنهادی در بند « الف » اجرا میگردد . معهذا ، ممکن است رکن فرعی ، با سازمان دادن
کارهای خود، تصمیم بگیرد که طبق توافق عمومی و در نتیجه بدون توسل به رأی گیری
فعالیت کند که این مسأله بسیار حساس است . آیا در صورت فقدان قواعد داخلی خاص (
برای آن رکن فرعی ) ، که درواقع سازنده یک توافق بین المللی است ، می توان تصور کرد
که تصمیم احتمالی ( آن رکن ) مبنی بر فعالیت کردن فقط بر اساس کنسانسوس الزامی است
؟
می توان استدلال کرد که چنین تصمیمی خود موجد یک تعهد بین المللی است و
در نتیجه قاعده « اصل وفای به عهد » درموردآن جاری است ، حتی اگر میزان مشارکت در
این ارکان (فرعی ) متغیر باشد . پس، با عضویت در این رکن، احترام و رعایت آئینهای
آن نیز پذیرفته می شود . معهذا ، عده ای ممکن است استدلال کنند که رکن فرعی فاقد
مقررات داخلی خاص خود ودر نتیجه تابع مقررات رکن اصلی است ، و لذا تصمیمش مبنی
برعدم توسل به رأی گیری اعتبار ندارد . به نظر می رسد که در رویه ( بین المللی )
راه حل اول مورد تأیید قرار گرفته است چون که، در صورت فقدان مقررات داخلی کامل ،
تصمیم برای کارکردن براساس کنسانسوس می تواند به عنوان یک قاعده داخلی جزئی
وابتدایی درنظر گرفته شود . معذلک ، شایسته است که نحوه تدوین این تصمیم نیز در نظر
گرفته شود ، زیرا اغلب عباراتی نظیر « تا حد امکان کنسانسوس وتوافق عمومی جستجو
خواهد شد » استعمال می گردد، و این چیزی است که بوضوح راه را برای توسل به رأی گیری
باز می گذارد . رویه (بین المللی) نمونه های زیادی در این خصوص به ما ارائه می دهد
. بدین ترتیب است که کمیسیون ملل متحد در مورد حقوق تجارت بین الملل ، درخلال
نخستین گردهمایی خود ، برآن شد که مقررات مربوط به تصمیم گیری در کمیسیون های مجمع
عمومی در مورد این کمیسیون نیز اجرا شود . در عین حال که کمیسیون ، تا حد امکان ،
تصمیمات خود را با رضایت عمومی اخذ می کند، اما درصورت عدم کنسانسوس، تصمیمات با
رأی گیری طبق مقررات داخلی مربوط به کیمسیون های مجمع عمومی اخذ خواهد شد . درمورد
کارهای کمیته خاص « اصول حقوق بین الملل در مورد روابط دوستانه وهمکاری میان دولتها
» مجمع عمومی ملل متحد ، در خلال بیست ودومین جلسه خود ، نظرش را اینگونه تشریح
نمود :
« این مهم است که تلاش جهت دستیابی به یک توافق عمومی در روند تدوین
هفت اصل حقوق بین الملل به قصد تصویب یک اعلامیه که بیان کننده یک مرحله قطعی
درتوسعه روز افزون وتدوین این اصول است ادامه یابد ، ولی این نباید به حاکمیت
مقررات داخلی مجمع (عمومی) لطمه ای وارد آورد . »
اما قبل از آن در ۱۹۶۲، کمیته
کاربردهای مسالمت آمیز فضای ماورای جو تصمیم گرفته بود که « هدف تمام اعضای کمیته و
زیر کمیته هایش انجام کار کمیته به شکلی است که بدون مبادرت به رأی گیری به یک
توافق نائل آید » .
مجمع عمومی ملل متحد ، در قطعنامه ۳۳۵۶ (۲۹) مورخ ۱۸ دسامبر
۱۹۷۴ خود در خصوص ایجاد صندوق خاص ملل متحد ، ضمن حفظ امکان توسل به رأی گیری ، پیش
بینی کرده بود که تصمیمات در مورد تمام مسائل تا حد امکان از طریق کنسانسوس اتخاذ
خواهند شد (بند ۳ ماده ۴).
مقررات داخلی صندوق این قاعده را در ماده ۳۴ خود در
نظر گرفته است .
قاعده مشابهی نیز در ماده ۳۰ اساسنامه و مقررات داخلی کمیسیون
امور عمومی بین المللی و همچنین در مواد ۲۳ و ۲۵ مقررات داخلی شورای دانشگاه ملل
متحد یافت می شود . از این چند مثال می توان نتیجه گرفت که ارکان فرعی مجمع عمومی
که از مقررات داخلی این مجمع تبعیت می کنند می توانند تصمیم بگیرند یا تصمیم هم
گرفته اند که کارهای خود را از طریق کنسانسوس انجام دهند بی آنکه امکان توسل به رأی
گیری را نیز نفی نمایند . بنابراین ، منشور ملل متحد ، بی آنکه طرق دیگر رسیدن به
نتایج را ممنوع سازد، حق توسل به رأی گیری را تضمین کرده است ، و ارکان فرعی ، ضمن
ابراز قصد خود مبنی بر عدم توسل به رأی گیری، نمی توانند کاربرد رأی گیری را
درحالتی که دستیابی به رضایت عمومی (کنسانسوس ) غیر ممکن باشد نفی کنند .
ج.
تمام کنفرانس های بین المللی که تحت نظر سازمان بین المللی که منشور اخذ تصمیمات با
رأی گیری را پیش بینی نموده است تشکیل می شوند خود مقررات داخلی شان را تصویب می
کنندکه این مقررات داخلی، طبق قاعده کلی ، همان مقررات داخلی سازمان اصلی یا مجمع
(عمومی) آن است . آیا این کنفرانس ها می توانند از مقررات داخلی سازمان که تحت پوشش
آن تشکیل می شوند عدول کنند .
پاسخ به این سئوال براساس رویه ( بین المللی )
مثبت است . در واقع ، تمام کنفرانس های بین المللی که زیر نظر سازمان ملل متحد
تشکیل می شوند مقررات داخلی شان را خود تصویب می کنند و می توانند آزادانه روشی را
که طبق آن تصمیماتشان اتخاذ خواهد شد تصویب کنند . دراین رابطه شاهد تحول و تنوع
زیادی هستیم . بطور سنتی ، مقررات داخلی کنفرانس های تدوین ( حقوق بین المللی ) پیش
بینی می کند که تصمیمات کنفرانس در مورد تمام موضوعهای ماهوی با اکثریت دو سوم
نمایندگان حاضر و رأی دهنده اتخاذ می گردد، درحالی که تصمیمات مربوط به موضوعهای
شکلی با اکثریت اتخاذ می شود . معهذا، باید توجه کرد که سومین کنفرانس سازمان ملل
متحد در مورد حقوق دریاها پیش نویس مقررات داخلی « کلاسیک » را که توسط دبیر کل
سازمان ارائه شده بود تغییر داد واین کار برای منظور کردن روش « توافق شرافتمندانه
» مصوب ۱۶ نوامبر ۱۹۷۳ مجمع عمومی بود که طبق آن کنفرانس باید تمام تلاش خود را جهت
دستیابی به یک توافق در موضوعهای ماهوی با استفاده از کنسانسوس بکار می گرفت ودرآن
موضوعها به رأی متوسل نمی شد مگر آنکه تمام تلاشها عقیم می ماند . سرانجام ، باید
به این مطلب توجه کنیم که در کنفرانس ملل متحد در مورد حقوق معاهدات میان دولتها و
سازمانهای بین المللی ومیان سازمانهای بین المللی ، مجمع عمومی در قطعنامه شماره
۸۶/۳۹ مورخ ۱۳ دسامبر ۱۹۸۴ خود ، شرکت کنندگان در کنفرانس را دعوت کرده بود تا به
منظور تسهیل موفقیت درکارها از طریق توافق عمومی ، با یکدیگر در مورد روشهای کار ،
از جمله مقررات داخلی، مشورت نمایند .
این مشورتها منجر به تهیه پیش نویس
مقررات داخلی گردید . معهذا، مجمع عمومی ضمن تصریح این نکته که مقررات داخلی مذکور
فقط برای این کنفرانس ، به دلیل ماهیت خاص آن ونوع موضوع مورد بررسی اش ، تدوین شده
است تصویب آن توسط کنفرانس را توصیه کرد .
ماده ۶۳ مقررات داخلی کنفرانس بدین
شکل انشاء گردیده است :
تلاش برای یک توافق عمومی
ماده ۶۳ :
۱. کنفرانس
، چه درجلسه عمومی با حضور همه اعضا و چه در کمیسیون با حضور همه اعضای آن ، تمام
تلاش خود را صرف دستیابی به یک توافق عمومی در مورد موضوعهای ماهوی بالاخص در مورد
نتایج نهایی کارهایش می کند . این موضوعها نمی توانند به رأی گذارده شوند مگر آنکه
تمامی این تلاشها به شکست بینجامد .
۲. تمام امکانات موجود جهت دستیابی به یک
توافق عمومی به کار می رود . اعضای دفتر کنفرانس آنطور که باید مسئولیت ، هماهنگی و
هدایت جلسات به منظور افزایش چشم اندازهای رسیدن به یک توافق عمومی را به عهده
دارند .
۳. اگر در خلال بررسی یک موضوع ماهوی به نظر برسد که هیچگونه توافق
عمومی به دست نمی آید ، ریاست کنفرانس دفتر را از این امر مطلع می سازد که تلاشهای
انجام شده جهت دستیابی به یک توافق عمومی با شکست مواجه شده است . آنگاه دفتر موضوع
را بررسی می کند و می تواند توصیه نماید که آن موضوع به رأی گذارده شود و طبق مورد
آن را به جلسه عمومی کنفرانس یا جلسه عمومی کمیسیون با حضور همه اعضا ارجاع نماید .
به نظر می رسد که آئین کنسانسوس در خلال این کنفرانس بدین منظور به کار
رفته است که مشکلات خاصی مانند ضرورت مشارکت برای سازمانهای بین المللی بطور کامل و
برابر با دولتها و همچنین مشکل ناشی ازاین مشارکت در زمان تعیین تعداد آرائی را که
هنگام رأی گیری به این سازمانها تعلق می گیرد از میان بردارد . با توجه به این
مشکلات است که مجمع عمومی عبارات « ماهیت خاص » کنفرانس و « موضوع مورد رسیدگی » را
به کار برده است . وانگهی، زمانی که مجمع عمومی تصریح می کند که آیئن کنسانسوس فقط
برای این کنفرانس تدوین شده است، باید متوجه باشد که در وضعیتهای عادی، کنفرانس های
تدوین ( حقوق بین الملل ) سازمان ملل متحد تصمیمات خود را توسط آئین کلاسیک رأی
گیری اتخاذ می کند . آنچه باید دانست اینست که آیا در آینده در جهت توجیه توسل مجدد
به آئین کنسانسوس در کنفرانس های تدوین سازمان ملل متحد در مورد موضوعهای به مراتب
حساس تر ( مانند مسئولیت دولتها ) به وجود شرایط استثنایی دیگری استناد نخواهد شد
بخصوص با توجه به اینکه کنسانسوس نشان داده است برای رفع اختلاف نظرها مناسب تر از
آئین سنتی رأی گیری است ؟
اگر مجمع عمومی به منظور تکمیل روند توسعه مستمر
و تدوین حقوق بین الملل گهگاه کنفرانس هایی را تشکیل می دهد ، در عوض، این مجمع
بطور منظم کنفرانس هایی را سازماندهی می کند که هدفشان ایجاد حساسیت در افکار عمومی
جهان درباره یک مسأله مبتلا به روز است . عموماً این کنفرانس ها منتهی به تصویب
متونی سیاسی به شکل « اعلامیه » یا « طرح عملی » می شوند . برای مثال ، می توان از
کنفرانس بین المللی در مورد مسأله فلسطین ( ۱۹۸۳ ) ، کنفرانس جهانی برای بازنگری و
ارزیابی نتایج دهه ملل متحد برای زنان ( ۱۹۸۵ ) ، کنفرانس های جهانی جمعیت ( ۱۹۷۴،
۱۹۷۹، ۱۹۸۴ )، کنفرانس بین المللی در مورد سوء استفاده و قاچاق مواد مخدر ( پیش
بینی شده برای ۱۹۸۷ ) ، کنفرانس بین المللی در مورد رابطه میان خلع سلاح و توسعه (
که ابتدا برای سال ۱۹۸۶ پیش بینی شده بود وبعد به سال ۱۹۸۷ منتقل گردید ) نام برد .
بدین ترتیب . مقررات داخلی کنفرانس بین المللی در مورد مسأله فلسطین (ژنو – ۱۹
اوت تا ۷ سپتامبر ۱۹۸۳ ) درماده ۳۰ خود پیش بینی می کند که « کنفرانس باید تمام
تلاش خود را بکار برد تا کارهای کنفرانس وتصویب گزارش آن با توافق عمومی انجام گیرد
» . اما ماده ۲۳ این قاعده عمومی را تکمیل کرده وامکان اخذ تصمیمات با اکثریت دوسوم
را برای موضوعهای ماهوی وبا اکثریت ساده را برای موضوعهای شکلی پیش بینی نموده است
. مقررات داخلی کنفرانس جهانی در مورد دهه زنان (نایروبی – ژوئیه ۱۹۸۵ ) نیز حاوی
قواعد مشابهی بود ؛ با وجود این، شمار چشمگیری از هیأتها ی نمایندگی را که بر
کنسانسوس اصرار می ورزیدند راضی نکرد . بعد از دخالت شخص دبیر کل سازمان ملل متحد ،
آقای خاوی یر پرز دکوئیار ، که مشورتهایی را با گروههای اصلی انجام داد ، بیانیه
زیر بعد از تصویب مقررات داخلی از طرف خانم نارگار دبلیو . کنیاتا رئیس کنفرانس
صادر گردید :
« بدون لطمه زدن به مقررات داخلی کنفرانس که به تصویب رسیده
است ، به ویژه ماده ۳۴ آن ، و بدون اینکه قصد ایجاد سابقه ای در این خصوص را داشته
باشیم ، بطور کلی می توان از تبادل نظرها و مشورتها اینگونه استنباط کرد که کلیه
اسناد کنفرانس ، مخصوصاً سند مربوط به استراتژی های پیش بینی آینده مذکور در بند ۸
کنفرانس ، باید با کنسانسوس تصویب شوند . »
همچنین ، پیش نویس مقررات داخلی
موقتی کنفرانس بین المللی در مورد سوء استفاده و قاچاق مواد مخدر ( وین – ۱۹۸۷ ) ،
در مواد ۳۲ و ۳۴ خود، حاوی مقرراتی مشابه مقررات داخلی دو کنفرانس مذکور در بالاست
. بالاخره باید پیشرفت جالبی را که اخیراً درخلال وضع مقررات داخلی کنفرانس بین
المللی درمورد رابطه میان خلع سلاح و توسعه ( که می بایستی در ۱۹۸۶ در پاریس برگزار
شود ولی به سال ۱۹۸۷ منتقل گردید ) رخ داده است خاطرنشان کرد . مجمع عمومی سازمان
ملل متحد تصمیم گرفت که کنفرانس « باید تصمیمات خود را با آئین کنسانسوس اخذ نماید
» و یک کمیته مقدماتی را مأمور تهیه وتدوین توصیه نامه هایی ،با بکارگیری روش
کنسانسوس ، در خصوص این آئین و تقدیم آن به مجمع عمومی کرد . کمیته مقدماتی توصیه
نامه های خود را که بخصوص حاوی مقررات داخلی موقتی بود به چهلمین جلسه مجمع عمومی
عرضه داشت . مجمع عمومی گزارش کمیته مقدماتی را ثبت و به ویژه به کنفرانس توصیه کرد
که پیشنهادهای مربوط به آئین را تصویب نماید .
حال ،باید دید این مقررات داخلی
موقتی چه پیش بینی کرده اند ؟در قسمت هفتم که مربوط به اتخاذ تصمیمات است ، فقط متن
زیر به چشم می خورد :
کنسانسوس
ماده ۲۸ :
« کنفرانس کارهای خود و
اخذ تصمیماتش را با کنسانسوس انجام می دهد . »
با وجود این ، در گزارش کنفرانس
این جمله به چشم می خورد :
« ماده ای از مقررات داخلی که مربوط به اخذ تصمیمات
با کنسانسوس است … نباید به عنوان سابقه ای برای دیگر کنفرانس های بین المللی که
تحت نظر سازمان ملل متحد تشکیل خواهند شد محسوب گردد . »
معهذا این جمله فقط
ظاهراً انقلابی می نماید ، زیرا نکته مهم این است که درباره گزارش کمیته مقدماتی،
درکمیسیون اول مجمع عمومی که به تمام نکات موجود دردستور کار مجمع درخصوص مسائل خلع
سلاح رسیدگی می کند ، بحث گردیده است . دراین کمیسیون نمایندگانی حضور دارند که در
عین حال سفیر کشورهای متبوع خود در کنفرانس خلع سلاح که در ژنو برگزار می شود نیز
هستند و مقررات داخلی آن حاوی جمله مشابهی است که خود آن جمله نیز از مقررات داخلی
کمیته سابق خلع سلاح گرفته شده است . در واقع ، کنفرانس خلع سلاح تمام تصمیمات خود
را در خصوص مسائل ماهوی ویا شکلی را با کنسانسوس اتخاذ می کند و به نظر می رسدکه
بکارگیری این رویه جلب رضایت کامل کرده باشد .
در پرتو این چند مثالی که از
رویه ( بین المللی ) بیان گردید، زمینه این نتیجه گیری مهیاست که هیچ مانعی وجود
ندارد که کنفرانسهای متشکله تحت نظر مجمع عمومی سازمان ملل متحد در مقررات داخلی
خودکنسانسوس را ، چه برای اخذ تصمیمات و چه به عنوان روش کار، تصویب نمایند . با
وجود این ، بطورکلی ، ممکن است که کنسانسوس با توسل به رأی گیری تعدیل گردد و در
آخرین مرحله و بعد از اینکه تمام راهها برای رسیدن به کنسانسوس بی نتیجه ماند می
توان از روش کلاسیک رأی گیری استمداد نمود . رأی گیری در حد آخرین وسیله نه تنها
باید به مثابه امتیازی برای این اصل دموکراتیک که براساس آن اکثریت تصمیم میگیرد
محسوب گردد بلکه باید همچنین به عنوان تردید در صرف نظر نمودن کامل از قاعده
بنیادین پیش بینی شده در ماده ۱۸ منشور ملل متحد لحاظ شود. بنابراین ، می توان در
امکان اتخاذ تصمیم معتبری در مجمع عمومی و ارکان فرعی آن مبنی بر عدم استفاده از
رأی گیری و انجام تمام امور بر اساس کنسانسوس علی رغم وجود مقررات مشخص منشور و
مقررات داخلی ( مجمع عمومی ) تردید داشت . وانگهی، همین مسأله می تواند برای دیگر
ارکان اصلی از جمله شورای امنیت و شورای اقتصادی و اجتماعی نیز مطرح گردد .
دوم . مسائل شکلی
اتخاذ تصمیم ( درمفهوم بسیار گسترده آن ) از طریق
کنسانسوس که چیزی جز یک روش نیست به استثنای حالتی که هدف با وسیله یکسان لحاظ گردد
( یک کنسانسوس وجود دارد )، مسائل خاصی را در مورد تفکیک میان این روش به معنای «
عدم اعتراض » و روشهای دقیق تر و قاطع تر که همان تصویب یک متن « بدون رأی » و به «
اتفاق آراء » است مطرح می سازد . بطور کلی ، گزارش مذاکرات یا صورتمجلس نشستهایی که
این موضوعها در آنجا مورد بحث قرار می گیرند نشان می دهد که توجهی به این مسائل نمی
شود ، که البته این دلیل آن نیست که از این مسائل غفلت گردد بلکه برعکس باید به آن
توجه کرد .
الف . در عمل ، مسأله فرق میان کنسانسوس و « عدم رأی » بکرات مطرح
شده است . یک هیأت نمایندگی با تصویب یک متن از طریق کنسانسوس مخالفت می کند ، در
حالی که همین هیأت به اینکه متن مورد نظر « بدون رأی گیری » تصویب شود اعتراض نمی
کند . به نظر من ، روش آخر بسیار مناسب تر است زیرا کمتر تعهد زاست . در واقع ،
شرکت کنندگان در مذاکرات و در اتخاذ تصمیمات عقیده خود را ابراز نمی دارند ، و عدم
وجود رأی می تواند خواه به عنوان رأی مثبت ، خواه همانند رأی ممتنع وخواه به سان یک
واکنش منفی ، که به دلایل ارائه شده یا نشده نمی خواهند رسمیت یابد ، تفسیر شود .
دراین حال ، اجازه داده می شود که متن با مقداری علاقه یا بی تفاوتی به تصویب برسد
. در حالی که اغلب اتفاق می افتد که هیأتهای نمایندگی متذکر میشوند که اگر متن به
رأی گیری گذاشته شده بود آنها ممکن بود رأی منفی یا رأی ممتنع می دادند در عین حالی
که شروطی را نیز قید می کردند . تصویب متنی « بدون رأی گیری » راه برای تفاسیر باز
می گذارد که ، اغلب ، در عمل موجب قید شرط و اخذ موضع منفی می شود .
در عوض
، کنسانسوس بیان کننده اخذ موضع مثبت نسبت به یک متن است . از لحاظ اصولی ، اعتراض
به موضوعهای ماهوی سبب از بین رفتن کنسانسوس می شود و قید شروط نیز مجاز نیست . اگر
چه درهنگام تصویب متن با کنسانسوس، برخی از هیأتهای نمایندگی مبادرت به صدور
اعلامیه می کنند ، ولی این اعلامیه ها نمی توانند به عنوان شرط یا عدول از نظر خود
تفسیر شوند زیرا ، در اینصورت ، ممکن است سبب قلب ماهیت کنسانسوس شوند که مستلزم
تعهدی مثبت از طرف تمام شرکت کنندگان در مذاکرات است . درست است که اعلامیه های
تفسیری می توانند صادر شوند ، ولی نمی توانند حاوی اعتراضهای بنیادین باشند .
کنسانسوس و شروط مباحثی هستند که یکذیگر را نفی می کنند . آقای آمادو در این خصوص
می نویسد :
« این رویه ( قید شروط ) در عمل ارزش کنسانسوس را از بین می برد …
باید با تمام قدرت این رویه را از میان برداشت ، زیرا می تواند تمام تلاشهای انجام
یافته برای نافذ و معتبر گردانیدن کنسانسوس را بی اثر سازد » .
ب. یکی از
سئوالاتی که اغلب در خصوص کنسانسوس مطرح می شود این است که آیا این روش خود را از «
اتفاق آراء » متمایز می کند ؟ و در صورت مثبت بودن پاسخ ، چگونه ؟ و آیا این فن
اتخاذ تصمیم اجازه می دهد که تنها یک شرکت کننده با کاربرد حق وتوی خود از موفقیت
مذاکرات جلوگیری کند ؟
کنفرانس جهانی جمعیت ملل متحد در ۱۹۷۴ کنسانسوس را
بر اساس رویه ملل متحد، به معنای توافق عمومی بدون رأی ولی نه الزاماً اتفاق آراء
تعریف کرد . اگر این تعریف همراه تعریفی که در ۱۹۷۳ توسط کنفرانس همکاری وامنیت
اروپا تصویب شده که بر اساس آن « کنسانسوس عبارت است از عدم وجود هرگونه اعتراض
رسمی توسط یک نماینده و لحاظ شدن آن توسط وی به عنوان مانعی جهت تصویب تصمیم مورد
نظر » در نظر گرفته شود ، باید اینگونه نتیجه گیری نمود که کنسانسون، زمانی که طرف
معترض اعتراضش را چنان بنیادین می داند که می تواند مانع از تحقق توافق عمومی گردد
، می تواند واقعاً به معنای اتفاق آراء تعبیر شود . رویه ( بین المللی ) نمونه هایی
را به دست می دهدکه تنها یک دولت توانسته از کنسانسوس جلوگیری نماید و آن در واقع
بازگشت به حق وتو است . البته ، اگر غرض از اتفاق آراء موافقت کامل از راه رأی گیری
باشد ، کنسانسوس به معنای اتفاق آراء نیست زیرا رأی گیری در آن وجود ندارد . در
عوض، کنسانسوس نوعی اتفاق آراء منفی است ، بدین معنا که اعتراض بنیادینی از طرف هیچ
شرکت کننده ای ابراز نمی شود .
در چنین حالتی ممکن است باز مشکلی پیش آید وآن
وقتی است که یکی از شرکت کنندگان ، بی آنکه بطور رسمی اعتراض بنیادینی راجع به
کنسانسوس مکتسبه ابراز نموده باشد ، اعلام دارد که درآن شرکت نکرده است . ارزش چنین
اعلامیه ای تا چه حد است ؟ باید اذعان داشت که چنین کنسانسوسی لغو نمی گردد زیرا
شرکت کننده فوق اعلام نکرده که دارای چنین قصدی بوده است . بنابراین، رفتار مبهم
عدم مشارکت مانع از تحقق توافق عمومی نمی شود ولی می تواند ارزش وقلمرو آن را بطور
قابل توجهی تضعیف کند، بخصوص اگر آن شرکت کننده ، باتوجه به موضوع توافق، تأثیر
مهمی در تحقق آن توافق عمومی داشته باشد . در این حالت ، این شرکت کننده در هنگام
اخذ تصمیم غایب محسوب می شود اما ، با توجه به عدم وجود اعتراض ماهوی، نمی تواند
صحت وارزش تصمیم متخذه را مورد سئوال و تردید قراردهد . بطور کلی ، این رفتار مبهم
ناشی از مسائل ثانوی یا به علت کاربرد برخی اصطلاحات در متن یا احاله به اعمال یا
وضعیتهایی است که ، بدون متأثر کردن اصل آن تصمیم، ممکن است مستلزم شناخت ضمنی آن
باشد و این چیزی است که شاید شرکت کننده مذکور حاضر به قبول آن نباشد .
سوم . کنسانسوس و اعتبار متون
بالاخره، می توان تأثیری را که
آیین کنسانسوس میتواند براعتبار متونی داشته باشد که بدین ترتیب به تصویب رسیده اند
مورد سئوال قرار داد . در این مورد شاید بهتر باشد که تفکیکی میان اعتبار اخلاقی ،
سیاسی و اعتبار حقوقی قائل شد . ولی قبل از هرچیز بیان این مطلب به نظر ضروری می
رسد که تفکیکی که منشورها یا اساسنامه های سازمانهای بین المللی میان تصمیمات قطعی
و توصیه نامه ها قائل هستند به هیچ وجه متأثر از روشی که بر اساس آن مذاکره کنندگان
موفق به تصویب آن متون ( تصمیمات قطعی یا توصیه نامه ها ) شده اند نیست . دراین
خصوص آنتونیو کاسسه مینویسد :
« کنسانسوس که فقط قاعده ای برای مذاکره و اخذ
تصمیم است هیچگونه تأثیری در مورد اقتدار حقوقی تصمیمات متخذه ندارد . »
به
عبارت دیگر ، قطعنامه ها و توصیه نامه ها ، حتی اگر به اتفاق آراء هم تصویب شده
باشند ، دارای خصیصه الزامی نمی شوند ، اگر چه دراین مورد پیشنهادها و آراء مخالفی
نیز به ویژه در کمیته خاص درباره منشور و در مورد تحکیم تأثیر سازمان ملل متحد
ارائه شده است .
دومین مطلبی که ذکر آن ضرورت دارد مربوط به موردی از
کاربرد اصطلاح کنسانسوس است که به حد کافی مورد بی توجهی قرار گرفته . به نظر می
رسدکه نمی توان وحتی نباید از کنسانسوس صحبت کرد مگر در مواردی که فن مذاکره و
مشورت کردن به گونه ای که شرحشان در پیش گذشت برای تصویب متون اصلی به کار رفته
باشد ؛ متونی کهیا همانند اسناد هنجار ساز یا تعیین کننده خط مشی برای دولتها (
مانند کنوانسیون ها، تصمیمات ، اعلامیه های اصولی ) باشند ، یا به سان برنامه های
عملی موضوعی که در توافقنامه های چند جانبه ( مانند خلع سلاح، جمعیت ، تجارت و
اقتصاد بین المللی ) بصورت رویه رایج در آمده اند . درخارج از این حالات ، کاربرد
اصطلاح کنسانسوس سوء استفاده است وباعث تضعیف معنا واهمیت آن می شود . در اینجاست
که شاید عبارات تصویب بدون رأی یا بدون اعتراض مناسب تر خواهد بود .
در پرتو
این دومطلب است که حدود واقعی کنسانسوس و تأثیرش در خصوص اعتبار متونی که با این
روش تصویب شده اند بهتر ارزشیابی خواهد شد .
مستقل از اعتبار ذاتی متون
هنجارساز و تصمیمات متخذه ، بدیهی است که صرف تصویب آنها از طریق کنسانسوس خود
تضمینی است تا این تصمیمات واقعاً به اجرا درآیند و یا متون هنجارساز ( معاهدات و
کنوانسیون ها ) خیلی سریع تر تصویب واجرا شوند تا متونی که با وجود مخالفت ویا توأم
با شرط واعتراض تصویب شده اند . درمورد متون دیگر، اعتبار تعهدات اخلاقی و سیاسی
آنان به وضوح بالاتر خواهد رفت ، زیرا مذاکرات طولانی در مورد این متون منجر به یک
توافق عمومی در مورد خط مشی هایی گردیده که باید از طرف شرکت کنندگان دنبال شود و
پیروی از این مصوبات باید با رعایت اصل حسن نیت صورت گیرد .
به علاوه، کنسانسون
تأثیر مهمی در ارزشیابی و تخمین اعتبار حقوقی متونی دارد که گرچه دارای اثر الزامی
نیستند ولی ، به هرحال، اصولی را بوجود می آورند . این عمل که جامعه بین المللی
درمجموعه خود موفق به تدوین اصولی شده است که شرکت کنندگان اعتراض اساسی به آنها
نکرده اند می تواند به عنوان « اعتقاد به حق بودن » آن عمل تفسیر گردد که با پیوند
خوردن با رویه همشکل دولتها امکان تکون عرفی را ایجاد می کند که نمی توان آن را عرف
آنی توصیف نمود ، زیرا این عرف در پی این روند نسبتاً طولانی که همان کنسانسوس باشد
پدید می آید .
دیوان بین المللی دادگستری در رأی مورخ ۲۷ ژوئن ۱۹۸۶ خود در
قضیه فعالیتهای نظامی و شبه نظامی در نیکاراگوئه و علیه آن کشور ( رأی صادره در
ماهیت ) اعلام داشت : « اعتقاد به حق بودن ، با رعایت احتیاط ، می تواند از رفتار
طرفین ودولتها نسبت به برخی قطعنامه های مجمع عمومی نیز ناشی شود … » . وادامه می
دهد : « اثر ناشی از رضایت به متن چنین قطعنامه هایی می تواند … به عنوان قبول
اعتبار یک قاعده یا یک سری از قواعد در محدوده خودشان تفسیرگردد که توسط قطعنامه
اعلام شده است » .
اگر چه کنسانسوس در روند تطبیق جامعه بین المللی بر ضروریات
زندگی بین المللی نوین معنایی واقعی یافته و حتی الزامی شده است، در عین حال، این
حقیقت نیز وجود دارد که گاه برخی از وجوه این آئین نا امید کننده است ، بخصوص برای
حقوقدان هراندازه هم که مجذوب این نوآوری درفن مذاکرات چند جانبه شده باشد . ابتدا
این مطلب را متذکر گردیم که به نظر اکثر ناظران ، پدیده کنسانسوس و متونی که توسط
این فن تدوین می شوند ، منعکس کننده حداقلی یا ،به عبارتی ، « پایین ترین حد تفاهم
مشترکی » است که طرفین توانسته اند برروی آن به توافق برسند . این متون وهمچنین
تعهدات موجود در آنها غالباً نامشخص ، کلی ومبهم اند زیرا آنها ، در نهایت ، باید
همه را راضی کنند بی آنکه در عین حال رضایت تک تک ( شرکت کنندگان ) را بطور کامل
تأمین نمایند . این سرنوشت اجتناب ناپذیر همه مذاکرات کلی است ، یعنی مذاکراتی که
درخصوص مسائل مربوط به کل جامعه بین المللی اس که باید ، هم مهمترین ویژگیهای هر
منطقه وهم تفاوت در سیستم های سیاسی و اقتصادی و اجتماعی را شرکت کنندگان به آنها
تعلق دارند در نظر بگیرد . این کار ماهیتاً گرایشی را برای حل معضلات بر مبنای
منطقه ای و توسط اسنادحقوقی دقیق تر به وجود می آورد . بدین ترتیب است که کوشش برای
حل معضلات کلی از طریق کنسانسوس سبب می گردد که دولتها به لحاظ یأس ناشی از
بکارگیری این روش ، هم از لحاظ تلاش و هم از نظر کیفیت نتیجه ، به جستجوی راه حلهای
منطقه ای محدودتر بپردازند که این خود لطمه ای به عمومی بودن حقوق بین الملل می زند
. معهذا ، مسأله ناخوشایندی دراین تحول مشاهده نمی شود ، زیرا این امر مقبولی است
که حقوق بین الملل عمومی چیزی جز یک حداقل پذیرفته شده برای همه نیست وهر عضو جامعه
بین المللی ، با الهام از این دستورالعملهای کلی ، می تواند آنها را با توجه به
درجه رشد سیاسی و اجتماعی و اقتصادی خود تدوین نماید . هنجارها و خط مشی هایی که
توسط کنسانسوس تدوین شده اند ، دریک مرحله مشخص از سیر تحول روابط بین المللی ،
توافق مشترکی را شکل می دهند که بر مبنای آن روابط متقابل برقرار خواهند شد ، و
همچنین این هنجارها و خط مشی ها حداقل قواعدی را تشکیل می دهند که بر اساس آن
دولتها مقررات دقیق تری را که منطبق بر خواستهای ویژه در روابط متقابلشان است تدوین
خواهند نمود .
همچنین ، ماهیت آئین کنسانسوس با مذاکرات طولانی و مشورتهای
پایان ناپذیرش میان گروهها و در داخل خود گروهها که اغلب در پشت درهای بسته و بصورت
غیر رسمی انجام می شود سبب می گردد که تنها شرکت کنندگان حاضر ( در آن جلسات ) ایده
و شناخت دقیقی از سیر تحول یک متن را داشته باشند . به عبارت دیگر ، کارهای مقدماتی
که در تفسیر متون نامشخص و مبهم بسیار ضروری است عموماً وجود ندارند یا آنچنانکه
باید، همانند کارهای مقدماتی دریک کنفرانس دیپلماتیک کلاسیک ، مدون و مشخص نیستند .
بنابراین ، مرجح است که در صورت فقدان صورتمجلس مذاکرات ، مشروح گزارش رسمی بطور
مرتب توسط رئیس یا رؤسا ، که نقش برترشان در آئین کنسانسوس شناخته شده است ، تهیه
گردد . این گزارشها باید نشان دهنده پیشرفت کارها و تاحد امکان بطور کامل بیان
کننده موضوعهای مورد بحث باشند تا بتوانند ناظر خارجی را درمورد تحول صحیح مذاکرات
نیز روشن کنند .
نتیجه :
با بیان شاخص ترین وجوه آئین
کنسانسوس، نتیجه گیری کلی از آن دشوار به نظر می رسد . در حال که سیاستمداران
غالباً کنسانسوس را به عنوان فنی ارزیابی می کنند که برای حل معضلات درجهان نا متحد
مناسبتر است ، برخی از حقوقدانان در خصوص سودمندی چنین آئینی در تدوین متون هنجار
ساز تا حدودی مترددند . اگر چه کنسانسوس برای تصویب متون کلی که باید به عنوان خطوط
راهنما به کار گرفته شود کاملاً مناسب است ، ولی امکان دارد وسیله ایده الی برای
تدوین متون دقیقتر در قالب معاهده ها وکنوانسیونها نباشد و این شاید به علت وجود
امکان وضع شرط دراین متون باشد ، اگر چه استثنائات مهمی هم در خصوص متونی که از قبل
در مورد آنها یک توافق عمومی تحصیل شده است وجود دارد .
جستجوی راه حلهایی برای
مشکلات کلی ، همچون خلع سلاح ، فضای ماورای جو ، محیط زیست ، روابط اقتصادی و تجاری
وصلح ، توافق تمام اعضای جامعه بین المللی را طلب می کند . ولی مؤثر بودن واستمرار
این راه حلها مشروط به وجود چارچوب حقوقی دقیقتری است و در اینجاست که شاید آیئن
کنسانسوس چندان مناسب نباشد . با وجود این ، احساس می شود که کنسانسوس به علت
ویژگیهای فنی خود ، حتی اگر به قیمت عدم صراحت در نتیجه تمام شود ، منجر به پیدایش
هنجارهای کلی ، یعنی قواعد عرفی ، می گردد که دارای اهمیت بنیادین هستند .
به نقل از سایت دادستانی کل کشور
|
