|
تاثير و مفهوم كنسانسوس در تدوين حقوق بين الملل
ترجمه :
دكتر ابراهيم بيگ زاده ، استاد حقوق بین الملل دانشگاه شهید بهشتی
مقدمه
:
آئين كنسانسوس كه در ابتداي امر مصاديق اندكي داشت ، امروزه براي حل
مهمترين معضلات بين المللي بخصوص معضلات عديده اي كه سبب تقسيم جهان به شرق و غرب (
موافقتنامه هلسينكي ) ويا شمال و جنوب (كنفرانس سازمان ملل متحد براي تجارت و توسعه
) شده ، رواج بسيار يافته است . مي توان گفت كه درجهان نامتحد، كنسانسوس احتمالاً
تنها روشي است كه رسيدن به يك سري توافقها را ميسر مي سازد ، اگرچه اين خود نيز
موافقتنامه ها را از دقت و صراحت عاري مي كند . اما آيا نمي توان گفت كه بهتر است
موافقتنامه ناقصي وجود داشته باشد تا اينكه اصلاً موافقتنامه اي دركار نباشد ؟ به
نظر مير سد كه يكي از ويژگيهاي جامعه نوين بين المللي آن است كه تصميم گيري در خصوص
مسائل كلي به وسيله رأي اكثريت بيش از پيش همچون شكستي است براي اعضاي اين جامعه ،
يا در هر حال، نوعي اقرار به ناتواني در تحصيل راه حلي تلقي مي شود . اگر چه اكثريت
مي تواند مدعي پيروزي سهلي گردد ولي اين پيروزي در حقيقت همانند « آب در هاوان
كوبيدن » است . بنابراين ، تحصيل كنسانسوس امري ضروري و بررسي ابعاد مختلف اين
پديده نسبتاً جديد الزامي مي گردد . هدف ، اجتناب از سوء تفاهمهاي جدي و رستن از
جرياني است كه كنسانسوس را بصورت شعاري با تأثيرهاي معجزه آسا عرضه ميدارد . اين
جريان مي تواند القا كننده اين توهم باشد كه من بعد دارويي براي دردهاي اين جهان
كشف شده است . كنسانسوس مسلماً نسبت به آئينهاي متداول امتيازات فراواني دارد و بي
شك، چهره ديپلماسي چند جانبه را دگرگون ساخته است ، ولي نبايد در تمجيد از آن افراط
كرد . وانگهي، كنسانسوس درحال تحول است و مطالعات زيادي نيز در مراحل مختلف تحول آن
، به منظور درك مفهوم، ابعاد و نتايج آن انجام شده است . تحقيق حاضر در مرحله حساسي
از سير تحول اين آئين صورت گرفته است ، زيرا ديپلماتها و حقوقدانان بيش از پيش
اقدام به طرح سئوالهاي مختلف در مورد فايده ، حدود ومفهوم دقيق عمل كنسانسوس و
نتايج حاصل از آن مي كنند .
قبل از بررسي مسأله ، تعريف دقيق كنسانسوس بطور
اخص شايسته است . خاطرنشان مي شود كه اين اصطلاح در زبان ديپلماتيك براي مشخص كردن
پديده هاي متعددي بكار گرفته شده است؛ لذا اغلب به جملاتي همچون « كنفرانس ( كميته
و غيره ) تصميمات خود را با كنسانسوس اتخاذ مي كند » ويا « تمامي تلاشها براي اتخاذ
تصميمات با تراضي عمومي بكار برده خواهد شد » بر مي خوريم . واضح است كه در اينجا
كنسانسوس به معناي آئيني است كه براي اخذ تصميمات به كار ميرود و در تمام مواردي كه
كنسانسوس در مقررات داخلي (يك كنفرانس ) منظور مي گردد ، آن را در بخش يا ماده اي
كه مربوط به اخذ تصميمات است ، مي يابيم . اما بسياري از اوقات به عباراتي بر مي
خوريم نظير « ركن به كنسانسوس رسيده است » ، « كنسانسوس بدست آمده است »، «كنسانسوس
مورد نظر ايجاد شده است » ويا عبارات ديگري كه ناظر بر توافق عمومي ، به عنوان ثمره
مشورتها و نتيجه نهايي جريان مذاكراتي است كه در طي آن روش كنسانسوس به كار گرفته
شده . علي رغم چنين تفكيكي ميان اين آئين و نتيجه حاصل ازآن ،آشكارا به نظر مي رسد
كه كنسانسوس قبل از هر چيز آئيني است در ديپلماسي چند جانبه براي رسيدن به نتايجي (
همچون تصميمات ، توصيه نامه ها ، متون وغيره ) كه بيان كننده توافق عمومي شركت
كنندگان است . در حقيقت ، با تجزيه وتحليل دقيقتر اين آئين ، شايد صحيحي تر باشد كه
از آن به عنوان فن مذاكره و اخذ تصميم ياد كرد، كه ويژگي آن ، در تمام طول مذاكرات
وتصميم گيري ، علي رغم احتمال انجام نظرخواهيهاي غير رسمي، عدم توسل به رأي ونيز
عدم اعتراضهاي اساسي است .
نادر تعاريف ديگري از كنسانسوس كه در بعضي از
متون رسمي ارائه شده، اين تعريف را تأييد مي كند . اين متون عبارتند از : كنفرانس
امنيت و همكاري اروپا ( هسينكي ) كه مقررات داخلي خود را رد 1973 به تصويب رسانده
وماده 60 آن مقرر مي دارد كه « كنسانسوس به معناي عدم هرگونه اعتراضي توسط يك
نماينده وارائه آن به عنوان مانعي جهت تصويب تصميم مورد نظر است ». در 1974 كنفرانس
جهاني جمعيت در بخارست اعلام داشت كه طبق رويه سازمان ملل متحد كنسانسوس به مفهوم «
توافق عمومي بدون توسل به رأي گيري، اما نه الزاماً اتفاق آراء » است . كنوانسيون
سازمان ملل متحد در مورد حقوق درياها كه در 10 دسامبر 1982 در مونتگوبي ( جامائيكا
) به تصويب رسيده ، ضمن اينكه چندين بار به كنسانسوس اشاره كرده ،آن را درماده 161
( بند 8 شق اي ) به مفهوم « فقدان هرگونه اعتراض رسمي » تعريف كرده است .
به
دلايلي كه درخلال اين تحقيق ارائه خواهد شد به نظر مي رسد نخستين تعريف به واقعيتها
بسيار نزديك باشد .
هر تأثير ، اهميت وعملكردي كه كنسانسوس در اخذ تصميمات
درجوامع ملي ،محلي وحتي درانجمنهاي خصوصي داشته باشد ، اين پديده بيش از پيش در
روابط بين المللي ظاهر مي گردد . در حقيقت ، كنسانسوس بصورت عامل مهمي در تمامي
روابط چند جانبه ، خواه ملي و خواه بين المللي ، درآمده است وبه نظر مي رسد بيش از
پيش جانشين اخذ تصميم با رأي اكثريت شده باشد .
براي جامعه شناس ، كنسانسوس بي
شك پديده جالبي است و براي ناظر روابط بين المللي كه كنسانسوس تقريباً دودهه است كه
درآن وارد شده اين سئوال مطرح مي شود كه اين شيوه اخذ تصميمات در جوامع ابتدايي چه
تأثيري مي تواند در توسعه يا حتي قبول اين پديده در روابط بين المللي داشته باشد .
او اين موضوع را تأييد مي كند كه قاعده اكثريت ، اين اصل بنيادين منشور ملل متحد ،
جانشين قاعده اتفاق آراء پيش بيني شده در ميثاق جامعه ملل شده است . در عين حال ،
او مشاهده مي كند كم كم براي اخذ تصميمات در سازمان ملل ، شركت كنندگان بيش از پيش
از سيستم رأي گيري دوري مي جويند و به سيستم تصويب متون با « توافق عمومي » روي مي
آورند . بنابراين سئوالهايي ،هم در خصوص منشأ وهم در مورد عللي كه سبب ترغيب
مسؤولان ( تصميم گيرندگان ) در ترجيح روش كنسانسوس به روش اتفاق آراء يا رأي اكثريت
ميگردد ، مطرح خواهد شد : چه دلايل موجهي دولتها را وامي دارد كه چنين توافق عمومي
را ، به آنچه كه مي توان « عمل با رأي » ناميد ،ترجيح دهند ؟ چه عللي باعث مي شود
كه نمايندگان مختلف گروههاي ملي ، گروههاي منافع ، گروههاي منطقه اي و غيره با از
ميان برداشتن موانع متعدد در جستجوي اين توافق عمومي باشند ، درحالي كه راه حل
روشني مي تواند با رأي اكثريت بر ضد اقليت به دست آيد ؟
1. منشأ و علل
پذيرش كنسانسوس
قبل از آنكه اين علل مورد بررسي قرار گيرد، شايد بايستي
كوشيد منشأ كنسانسوس را به شكلي كه درحال حاضر در ديپلماسي چند جانبه مورد استفاده
قرار مي گيرد پيدا كرد . دراين خصوص اتفاق نظر وجود دارد كه منشأ كنسانسوس به اوايل
سالهاي شصت باز مي گردد ، يعني زماني كه مجمع عمومي سازمان ملل متحد در پي اجراي
ماده 19 منشور فلج شده بود . بعضي از دولتها، از جمله فرانسه واتحاد جماهير شوروي ،
به علت تأخير در پرداخت سهميه شان از بودجه سازمان خود را در مقابل ممنوعيت استفاده
از حق رأي يافتند . بعد از مذاكرات غير رسمي طولاني ، سرانجام تصميم گرفته شد كه
مجمع عمومي بتواند كارهاي خود را تا حد امكان با تصويب قطعنامه هاي فاقد نظر مخالف
ادامه دهد . اين روش در عين حالي كه مشاركت مستمر دولتها را ، كه از نظر فني و
حقوقي مشمول اجراي ماده 19 منشور مي شدند ، ممكن مي ساخت مي توانست مسأله اقدام به
رأي گيري را منتفي گرداند.
از ياد نبريم كه اين دوره مصادف با عصر
استعمارزدايي بوده است . در اين ايام جهان شاهد كسب استقلال و ، در نتيجه ، باز شدن
درهاي سازمان ملل به روي اكثر دولتهاي آفريقايي بود كه در كشورهايشان روش كنسانسوس
روشي معمولي وعرفي براي اخذ تصميمات داخلي به شمار مي آمد . بنابراين ، هيچ جاي
تعجبي براي استفاده از فن كنسانسوس در روابط بين الملل ، خصوصاً بعد از مشاركت
موفقيت آميز آن درحل معضل پيچيده اجراي ماده 19 منشور، باقي نمي ماند . در حقيقت ،
اين نكته قابل توجه است كه چگونه در سالهاي بعد ، رؤساي مجمع عمومي و كميسيون هاي
بزرگ آن كوشش مي كردند قطعنامه ها را « بدون رأي گيري » ، « بدون اعتراض » و « با
تحسين » به تصويب برسانند بدون اينكه اصطلاح كنسانسوس صراحتاً اعمال گردد . اما
تمام شواهد دال بر شرايط مناسب براي تحقق آن بود . معهذا ظهور دولتهاي جديد در مجمع
عمومي نتيجه ديگري هم به دنبال داشت و آن اضافه شدن تدريجي اين دولتها بود به
اكثريتي كه ديگر به بنيانگذاران منشور، يعني اكثريت متشكل از طرفداران غرب ، تعلق
نداشت . در اينحال ، اكثريت سابق ( غربي )، كه بايد به آن اقليت متشكل از كشورهاي
شرقي را نيز افزود ، در كليه بحثها و تصميم گيريهاي مربوط به جامعه جهاني خود را در
اقليت مي يافتند . بنابراين ، طبيعي است كه اين اقليتهاي محتوم با تلاش براي اجتناب
از رأي گيري ضمناً درجستجوي راه حلهايي باشند كه هم براي خود هم براي اكثريت قابل
قبول باشد . بدين ترتيب ، به دنبال استعمار زدايي و قبول دولتهاي جديد متعلق به
جهان سوم در سازمان ملل متحد ، اين مسأله قابل درك است كه در مقابل اين اكثريت جديد
، اقليتها يعني گروههاي متشكل از دولتهاي غربي وديگران ونيز كشورهاي شرقي از امتياز
اين فن يا آئين جديد ، يعني « عدم اعتراض »، استفاده كنند تا بدين طريق از حذف
وناديده گرفته شدن سيستماتيك نظر ياتشان اجتناب به عمل آيد .
بدين ترتيب
است كه اين فن به صورت يك ضرورت براي دولتهاي اقليت شرقي و غربي ، كه در مقابل
اكثريت كشورهاي جهان سوم تبديل به اقليتي شده اند ، در آمده . معهذا ، پي بردن به
اين امر درخوركنكاش بيشتر برروي امتيازات فن كنسانسوس است . بخصوص دانستن اين امر
اهميت دارد كه چرا اين آيين مي تواند براي اكثريت دولتهاي جامعه بين المللي جذاب
باشد ، درحالي كه اين اكثريت مي تواند به آساني نظرهاي را خود با توسل به روش
كلاسيك رأي گيري به كرسي بنشاند .
به نظر مي رسد كه حداقل دوعلت مهم وجود دارد
كه اكثريت را به قبول آئين كنسانسوس ناگزير مي سازد . اولين دليل آن است كه اكثريت
اين حساب را مي كند كه اخذ تصميمات از طريق رأي گيري مي تواند ماهيتاً باعث مخالفت
اقليتي شود كه همكاري آن براي خوب عمل كردن سازمان (ملل متحد ) ضروري است . در واقع
، با محروم شدن از حق تصميم گيري به علت در اقليت بودن دائم ويا در اقليت قرار
گرفتن ، ممكن است دولتهاي شرقي وغربي ، كه بيشترين بخش از بودجه سازمان (ملل متحد )
را تأمين مي كنند ، روزي در موضع خود نسبت به آن تجديد نظر كنند . بنابراين ،
اكثريت عددي اين واقعيت را درك مي كند كه از لحاظ مشاركت مالي و اهميت سياسي درواقع
اقليتي بيش نيست . كسب پيروزي از طريق رأي گيري در صورت عدم تضمين همكاري اين اقليت
مهم هيچ اهميتي ندارد . لذا فن كنسانسوس براي حفظ گفتگو و ، حتي از آن طريق، حفظ
حداقل تأثير سازمان جهاني ضروري مي گردد .
ضرورت كسب امتياز از اقليت دومين
دليل قبول كنسانسوس از طرف اكثريت به عنوان يك روش ثمر بخش است . در واقع ، قبل از
نيل به استقلال دولتهاي تشكيل دهنده اكثريت امروزي اين اقليت بود كه ، در مقياس
وسيع ، حاكم بر سير تحول تكوين حقوق روابط بين المل بود . با توجه به اين نكته كه
نظم موجود تقريباً در تمام زمينه ها نياز به تطبيق دادن خود با تمايلات ، منافع
وانتظارات دولتهاي جديد داشت ، حفظ گفتگو با اقليت ، به منظور متقاعد كردن آن به
لزوم استقرار يك نظم نوين ، امري ضروري تشخيص داده شد . اصلاحات ضروري نمي تواند با
اخذ تصميمات ناگهاني جامه عمل بپوشد بلكه محتاج به اتخاذ روند ملايم تري در تبادل
نظرها ، انجام مذاكرات طولاني و بده بستانهاي زيركانه است . در چنين روندي ، اكثريت
طرف « خواهان » است واقليت درك مي كند كه بايد خود را با شرايط تطبيق وبه مصالحه تن
دهد . بنابراين ، نظر آقاي «بجاوي » كه كنسانسوس را امتياز بسيار مهمي مي داند كه
از طرف دولتهاي جهان سوم اعطا گرديده و هر آن ممكن است براي تصويب تصميمي مسترد
گردد ، به هيچ وجه با نيازهاي زندگي بين المللي جديد مطابقتي ندارد . بدين ترتيب ،
به نظر مي رسد در جامعه بين المللي كه به مرحله جهانشمولي خود ، كه نهايت آرزو بوده
، رسيده است كنسانسوس وسليه ايده آل و حتي شايد بتوان گفت وسيله اي ضروري مي گردد
كه توسط آن تمامي اعضا، همه گروهها و گروه بنديها مي توانند به مؤثرترين طريق اهداف
مشتركشان را درجامعه اي كه از زمان ايجاد سازمان ملل متحد بيش از هميشه متحول شده
است ، تحقق بخشند . در اين خصوص ، كلام « آي . كلود » نقل مي شود كه مي گويد «
عقيده اكثريت گرايي ، كه علي رغم مخالفت اقليت ، تصميم گيري با رأي اكثريت را ترويج
مي كند براي جهان سودمند نيست ، درحالي كه ميتوان با پيشنهاد متقابل به اقليت ، با
آنها به توافق رسيد » .
معذالك ، اين نتيجه گيري به اين معنا نيست كه
موانعي بر سرراه تحقق بخشيدن به اين كنسانسوس ، كه تا اين حد تمجيد شده است ، وجود
ندارد. هرگونه نوآوري در روش اخذ تصميمات مشكلات جدي در مورد تطبيقشان با آئينهاي
عادي ايجاد مي كند بخصوص اگر اين آئينها در اساسنامه ها ( ي سازمانها ) پيش بيني
شده باشند . دراين مورد مي توان دو دسته مشكل را از هم تميزداد : ابتدا مشكل مربوط
به فن كنسانسوس وجود دارد كه دراين قلمرو، ديپلماسي چند جانبه تجربه با ارزشي را در
خلال دودهه اخير كسب كرده است . سپس ، يك سري مشكلات حقوقي بسيار ظريفي هستند كه هم
از لحاظ تطبيق كنسانسوس با اساسنامه ها و هم از لحاظ شكلي مطرحند كه تمامي آنها به
تفكيك ميان اخذ تصميمات از طريق رأي گيري از يك سو وعدم رأي گيري از سوي ديگر ،
مربوط مي شوند .
2. فن كنسانسوس
چگونگي تحقق كنسانسوس با توافق
عمومي در مذاكرات چند جانبه اين سئوال را مطرح مي كند كه چگونه مي توان ميان اعضاي
يك جامعه يا يك انجمن كه منافع متضاد و متباين دارند ولي به هر تقدير شايد احساس
مشتركي نيز آنان را به يكديگر پيوند داده باشد توافقي برقرار كرد با توجه به اينكه
اگر معين نشود هرج ومرج بر روابط ميان آنان سايه خواهد افكند؟ بنابراين ، لاجرم
بايد اين احساس واين اعتقاد مشترك وجود داشته باشد كه وجود يك توافقنامه ويك مصالحه
ضروري است تا اينكه جامعه بتواند به طريق مؤثر و پويا به حيات خود ادامه دهد . به
عبارت ديگر ، بايد اراده اي جهت اجتناب از برخورد وجود داشته باشد واين الزاماً به
معناي آن نيست كه طرفين ،پيشاپيش ، از مواضع اصولي خود صرف نظر كنند .
طبق
قاعده كلي، روش كار بر اساس كنسانسوس از ابتدا توسط شركت كنندگان دريك مذاكره چند
جانبه تعيين مي شود . اين خود موجد يك تعهد است . معهذا ، گاه اين تعهد مشروط به
اين مي گردد كه در صورت عدم اخذ تصميم از طريق كنسانسوس بتوان به رأي گيري توسل جست
. مورد اخير در تجزيه وتحليلي كه از ابعاد حقوقي آئين كنسانسوس خواهد شد ، مجدداً
مورد بررسي قرار خواهد گرفت . بعد از قبول كنسانسوس به عنوان روش كار ، هيأتهاي
نمايندگي براساس برنامه اي غير معمول ونه بر مبناي طرح عادي كنفرانس هاي ديپلماتيك
، گردهم مي آيند تا در وهله اول مواضع گروهي خود اعم از منطقه اي يا منافع را مشخص
كنند . البته ، لازم نيست كه تمام هيأتهاي نمايندگي در تعيين مواضع گروه شركت جويند
. اين مواضع اغلب توسط هيأتهايي به نمايندگي از هر گروه تدوين مي گردد . سپس باب
مذاكرات ميان نمايندگان گروههاي مختلف جهت جستجو در خصوص يافتن وجه مشتركي ميان
مواضع مختلف باز مي شود. در اينجاست كه نقش مهم رئيس يا رؤساي اين تجمعها نمايان مي
گردد ، چون كه انجام وظيفه حساس يعني يافتن يك توافق عمومي برعهده او (ياآنها ) ست
. با شنيدن مواضع گروهها، رياست كنفرانس مي تواند مشورتهاي بيشتري را به قصد يافتن
نكاتي كه رويشان توافق عمومي وجود دارد به عمل آورد . هيأتهاي نمايندگي نيز انتظار
چنين تلاشي يعني يافتن نكات مشورت و همسو ازطرف رياست كنفرانس را دارند . در پرتو
اين مشورتهاست كه رياست كنفرانس كنسانسوس را اعلام خواهد داشت . اين آئين ، درعين
حال ، هم طولاني تر و هم پيچيده تر از آئيني است كه دريك كنفرانس ديپلماتيك به كار
مي رود كه بر اساس آن يك متن، بند به بند ،مورد بحث قرار ميگيرد و سپس در موردش رأي
گيري مي شود . براي دستيابي به كنسانسوس ، مذاكرات ، بده بستانها و تبادل نظرها ،
جهت حذف نظريات مخالف از متون تهيه شده بسيار طولاني است واين بدان منظور است تا
امكان تنظيم نظريات وايجاد « توافق كلي » فراهم گردد . نتيجه آنكه بطور كلي توافقي
بر روي حداقل نظريات مشترك ايجاد مي شود ، يعني بر روي متني كه مورد قبول همه است
بي آنكه آنها را كاملاً راضي كند . در اين حال، اگر چه به هدف غايي دست نيافته ايم
، از هدفهاي اعلام شده خود نيز پا فراتر نهاده ايم .
به محض تصويب
كنسانسوس، براي حقوقدانان سؤالاتي مطرح مي گردد كه ما مي كوشيم آنها را در قسمتهاي
بعدي مورد بررسي قرار دهيم .
3. ابعاد حقوقي
بررسي پديده كنسانسوس
، فن و تحولش برخي سئوالات حقوقي را ، هم در رابطه با انطباق اين پديده با اسناد
مؤسس وهم در خصوص آثار آن ، مطرح مي سازد .
اول . مسائل مربوط به انطباق
كنسانسوس با اساسنامه سازمانهاي بين المللي
تقريباً تمامي سازمانهاي بين
المللي قاعده اخذ تصميم از طريق رأي گيري را تصويب كرده اند . همين امر درخصوص
كنفرانس هاي بزرگ بين المللي كه تحت نظر اين سازمانها تشكيل مي شوند نيز صادق است .
اساسنامه ها ، منشورها و مقررات داخلي خودگواه براين مدعاست . بنابراين ، اين سئوال
مطرح مي شود كه در چه شرايطي يكي از اركان يك مؤسسه بين المللي مي تواند اخذ
تصميماتش را موكول به رضايت عمومي، يعني بدون توسل جستن به رأي گيري ، كند ؟ آيا
ركن مورد نظر مي تواند علي رغم نص صريح اساسنامه تصميم بگيرد كه روش رأي گيري را به
كار نبرد ؟ آيا يكي از شركت كنندگان مي تواند بر اجراي اصل رأي گيري اصرار ورزد ؟
الف . در يك سازمان بين المللي ، همانند سازمان ملل متحد كه در منشور خود اصل
اخذ تصميم با رأي گيري را پذيرفته است ، هيچ چيز مانع دولتهاي عضو براي اخذ تصميمات
نيست ، بي آنكه اين امر مستلزم توسل به رأي گيري باشد . در رويه اركان اصلي سازمان
ملل متحد يعني مجمع عمومي ، شوراي امنيت وشوراي اقتصادي واجتماعي موارد عديده اي از
تصويب متون بدون توسل به رأي گيري وجود دارد . بدين ترتيب است كه پروفسور پانتيه به
درستي مي نويسد :
« رأي شرط اعتبار يك قطعنامه نيست بلكه فقط فني است كه امكان
بيان اراده عمومي را فراهم مي كند . ولي اين حقيقت نيز باقي است كه در اين اركان
اگر از اعضا درخواست رأي گيري نمايد توسل به آن الزامي خواهد بود . »
ب.
براساس منشور، هريك از اركان اصلي ( سازمان ملل متحد ) حق دارد كه اركاني فرعي
بوجود آورد. اگر اين اركان فرعي طبق قواعد داخلي ركن اصلي فعاليت كننده راه حل
پيشنهادي در بند « الف » اجرا ميگردد . معهذا ، ممكن است ركن فرعي ، با سازمان دادن
كارهاي خود، تصميم بگيرد كه طبق توافق عمومي و در نتيجه بدون توسل به رأي گيري
فعاليت كند كه اين مسأله بسيار حساس است . آيا در صورت فقدان قواعد داخلي خاص (
براي آن ركن فرعي ) ، كه درواقع سازنده يك توافق بين المللي است ، مي توان تصور كرد
كه تصميم احتمالي ( آن ركن ) مبني بر فعاليت كردن فقط بر اساس كنسانسوس الزامي است
؟
مي توان استدلال كرد كه چنين تصميمي خود موجد يك تعهد بين المللي است و
در نتيجه قاعده « اصل وفاي به عهد » درموردآن جاري است ، حتي اگر ميزان مشاركت در
اين اركان (فرعي ) متغير باشد . پس، با عضويت در اين ركن، احترام و رعايت آئينهاي
آن نيز پذيرفته مي شود . معهذا ، عده اي ممكن است استدلال كنند كه ركن فرعي فاقد
مقررات داخلي خاص خود ودر نتيجه تابع مقررات ركن اصلي است ، و لذا تصميمش مبني
برعدم توسل به رأي گيري اعتبار ندارد . به نظر مي رسد كه در رويه ( بين المللي )
راه حل اول مورد تأييد قرار گرفته است چون كه، در صورت فقدان مقررات داخلي كامل ،
تصميم براي كاركردن براساس كنسانسوس مي تواند به عنوان يك قاعده داخلي جزئي
وابتدايي درنظر گرفته شود . معذلك ، شايسته است كه نحوه تدوين اين تصميم نيز در نظر
گرفته شود ، زيرا اغلب عباراتي نظير « تا حد امكان كنسانسوس وتوافق عمومي جستجو
خواهد شد » استعمال مي گردد، و اين چيزي است كه بوضوح راه را براي توسل به رأي گيري
باز مي گذارد . رويه (بين المللي) نمونه هاي زيادي در اين خصوص به ما ارائه مي دهد
. بدين ترتيب است كه كميسيون ملل متحد در مورد حقوق تجارت بين الملل ، درخلال
نخستين گردهمايي خود ، برآن شد كه مقررات مربوط به تصميم گيري در كميسيون هاي مجمع
عمومي در مورد اين كميسيون نيز اجرا شود . در عين حال كه كميسيون ، تا حد امكان ،
تصميمات خود را با رضايت عمومي اخذ مي كند، اما درصورت عدم كنسانسوس، تصميمات با
رأي گيري طبق مقررات داخلي مربوط به كيمسيون هاي مجمع عمومي اخذ خواهد شد . درمورد
كارهاي كميته خاص « اصول حقوق بين الملل در مورد روابط دوستانه وهمكاري ميان دولتها
» مجمع عمومي ملل متحد ، در خلال بيست ودومين جلسه خود ، نظرش را اينگونه تشريح
نمود :
« اين مهم است كه تلاش جهت دستيابي به يك توافق عمومي در روند تدوين
هفت اصل حقوق بين الملل به قصد تصويب يك اعلاميه كه بيان كننده يك مرحله قطعي
درتوسعه روز افزون وتدوين اين اصول است ادامه يابد ، ولي اين نبايد به حاكميت
مقررات داخلي مجمع (عمومي) لطمه اي وارد آورد . »
اما قبل از آن در 1962، كميته
كاربردهاي مسالمت آميز فضاي ماوراي جو تصميم گرفته بود كه « هدف تمام اعضاي كميته و
زير كميته هايش انجام كار كميته به شكلي است كه بدون مبادرت به رأي گيري به يك
توافق نائل آيد » .
مجمع عمومي ملل متحد ، در قطعنامه 3356 (29) مورخ 18 دسامبر
1974 خود در خصوص ايجاد صندوق خاص ملل متحد ، ضمن حفظ امكان توسل به رأي گيري ، پيش
بيني كرده بود كه تصميمات در مورد تمام مسائل تا حد امكان از طريق كنسانسوس اتخاذ
خواهند شد (بند 3 ماده 4).
مقررات داخلي صندوق اين قاعده را در ماده 34 خود در
نظر گرفته است .
قاعده مشابهي نيز در ماده 30 اساسنامه و مقررات داخلي كميسيون
امور عمومي بين المللي و همچنين در مواد 23 و 25 مقررات داخلي شوراي دانشگاه ملل
متحد يافت مي شود . از اين چند مثال مي توان نتيجه گرفت كه اركان فرعي مجمع عمومي
كه از مقررات داخلي اين مجمع تبعيت مي كنند مي توانند تصميم بگيرند يا تصميم هم
گرفته اند كه كارهاي خود را از طريق كنسانسوس انجام دهند بي آنكه امكان توسل به رأي
گيري را نيز نفي نمايند . بنابراين ، منشور ملل متحد ، بي آنكه طرق ديگر رسيدن به
نتايج را ممنوع سازد، حق توسل به رأي گيري را تضمين كرده است ، و اركان فرعي ، ضمن
ابراز قصد خود مبني بر عدم توسل به رأي گيري، نمي توانند كاربرد رأي گيري را
درحالتي كه دستيابي به رضايت عمومي (كنسانسوس ) غير ممكن باشد نفي كنند .
ج.
تمام كنفرانس هاي بين المللي كه تحت نظر سازمان بين المللي كه منشور اخذ تصميمات با
رأي گيري را پيش بيني نموده است تشكيل مي شوند خود مقررات داخلي شان را تصويب مي
كنندكه اين مقررات داخلي، طبق قاعده كلي ، همان مقررات داخلي سازمان اصلي يا مجمع
(عمومي) آن است . آيا اين كنفرانس ها مي توانند از مقررات داخلي سازمان كه تحت پوشش
آن تشكيل مي شوند عدول كنند .
پاسخ به اين سئوال براساس رويه ( بين المللي )
مثبت است . در واقع ، تمام كنفرانس هاي بين المللي كه زير نظر سازمان ملل متحد
تشكيل مي شوند مقررات داخلي شان را خود تصويب مي كنند و مي توانند آزادانه روشي را
كه طبق آن تصميماتشان اتخاذ خواهد شد تصويب كنند . دراين رابطه شاهد تحول و تنوع
زيادي هستيم . بطور سنتي ، مقررات داخلي كنفرانس هاي تدوين ( حقوق بين المللي ) پيش
بيني مي كند كه تصميمات كنفرانس در مورد تمام موضوعهاي ماهوي با اكثريت دو سوم
نمايندگان حاضر و رأي دهنده اتخاذ مي گردد، درحالي كه تصميمات مربوط به موضوعهاي
شكلي با اكثريت اتخاذ مي شود . معهذا، بايد توجه كرد كه سومين كنفرانس سازمان ملل
متحد در مورد حقوق درياها پيش نويس مقررات داخلي « كلاسيك » را كه توسط دبير كل
سازمان ارائه شده بود تغيير داد واين كار براي منظور كردن روش « توافق شرافتمندانه
» مصوب 16 نوامبر 1973 مجمع عمومي بود كه طبق آن كنفرانس بايد تمام تلاش خود را جهت
دستيابي به يك توافق در موضوعهاي ماهوي با استفاده از كنسانسوس بكار مي گرفت ودرآن
موضوعها به رأي متوسل نمي شد مگر آنكه تمام تلاشها عقيم مي ماند . سرانجام ، بايد
به اين مطلب توجه كنيم كه در كنفرانس ملل متحد در مورد حقوق معاهدات ميان دولتها و
سازمانهاي بين المللي وميان سازمانهاي بين المللي ، مجمع عمومي در قطعنامه شماره
86/39 مورخ 13 دسامبر 1984 خود ، شركت كنندگان در كنفرانس را دعوت كرده بود تا به
منظور تسهيل موفقيت دركارها از طريق توافق عمومي ، با يكديگر در مورد روشهاي كار ،
از جمله مقررات داخلي، مشورت نمايند .
اين مشورتها منجر به تهيه پيش نويس
مقررات داخلي گرديد . معهذا، مجمع عمومي ضمن تصريح اين نكته كه مقررات داخلي مذكور
فقط براي اين كنفرانس ، به دليل ماهيت خاص آن ونوع موضوع مورد بررسي اش ، تدوين شده
است تصويب آن توسط كنفرانس را توصيه كرد .
ماده 63 مقررات داخلي كنفرانس بدين
شكل انشاء گرديده است :
تلاش براي يك توافق عمومي
ماده 63 :
1. كنفرانس
، چه درجلسه عمومي با حضور همه اعضا و چه در كميسيون با حضور همه اعضاي آن ، تمام
تلاش خود را صرف دستيابي به يك توافق عمومي در مورد موضوعهاي ماهوي بالاخص در مورد
نتايج نهايي كارهايش مي كند . اين موضوعها نمي توانند به رأي گذارده شوند مگر آنكه
تمامي اين تلاشها به شكست بينجامد .
2. تمام امكانات موجود جهت دستيابي به يك
توافق عمومي به كار مي رود . اعضاي دفتر كنفرانس آنطور كه بايد مسئوليت ، هماهنگي و
هدايت جلسات به منظور افزايش چشم اندازهاي رسيدن به يك توافق عمومي را به عهده
دارند .
3. اگر در خلال بررسي يك موضوع ماهوي به نظر برسد كه هيچگونه توافق
عمومي به دست نمي آيد ، رياست كنفرانس دفتر را از اين امر مطلع مي سازد كه تلاشهاي
انجام شده جهت دستيابي به يك توافق عمومي با شكست مواجه شده است . آنگاه دفتر موضوع
را بررسي مي كند و مي تواند توصيه نمايد كه آن موضوع به رأي گذارده شود و طبق مورد
آن را به جلسه عمومي كنفرانس يا جلسه عمومي كميسيون با حضور همه اعضا ارجاع نمايد .
به نظر مي رسد كه آئين كنسانسوس در خلال اين كنفرانس بدين منظور به كار
رفته است كه مشكلات خاصي مانند ضرورت مشاركت براي سازمانهاي بين المللي بطور كامل و
برابر با دولتها و همچنين مشكل ناشي ازاين مشاركت در زمان تعيين تعداد آرائي را كه
هنگام رأي گيري به اين سازمانها تعلق مي گيرد از ميان بردارد . با توجه به اين
مشكلات است كه مجمع عمومي عبارات « ماهيت خاص » كنفرانس و « موضوع مورد رسيدگي » را
به كار برده است . وانگهي، زماني كه مجمع عمومي تصريح مي كند كه آيئن كنسانسوس فقط
براي اين كنفرانس تدوين شده است، بايد متوجه باشد كه در وضعيتهاي عادي، كنفرانس هاي
تدوين ( حقوق بين الملل ) سازمان ملل متحد تصميمات خود را توسط آئين كلاسيك رأي
گيري اتخاذ مي كند . آنچه بايد دانست اينست كه آيا در آينده در جهت توجيه توسل مجدد
به آئين كنسانسوس در كنفرانس هاي تدوين سازمان ملل متحد در مورد موضوعهاي به مراتب
حساس تر ( مانند مسئوليت دولتها ) به وجود شرايط استثنايي ديگري استناد نخواهد شد
بخصوص با توجه به اينكه كنسانسوس نشان داده است براي رفع اختلاف نظرها مناسب تر از
آئين سنتي رأي گيري است ؟
اگر مجمع عمومي به منظور تكميل روند توسعه مستمر
و تدوين حقوق بين الملل گهگاه كنفرانس هايي را تشكيل مي دهد ، در عوض، اين مجمع
بطور منظم كنفرانس هايي را سازماندهي مي كند كه هدفشان ايجاد حساسيت در افكار عمومي
جهان درباره يك مسأله مبتلا به روز است . عموماً اين كنفرانس ها منتهي به تصويب
متوني سياسي به شكل « اعلاميه » يا « طرح عملي » مي شوند . براي مثال ، مي توان از
كنفرانس بين المللي در مورد مسأله فلسطين ( 1983 ) ، كنفرانس جهاني براي بازنگري و
ارزيابي نتايج دهه ملل متحد براي زنان ( 1985 ) ، كنفرانس هاي جهاني جمعيت ( 1974،
1979، 1984 )، كنفرانس بين المللي در مورد سوء استفاده و قاچاق مواد مخدر ( پيش
بيني شده براي 1987 ) ، كنفرانس بين المللي در مورد رابطه ميان خلع سلاح و توسعه (
كه ابتدا براي سال 1986 پيش بيني شده بود وبعد به سال 1987 منتقل گرديد ) نام برد .
بدين ترتيب . مقررات داخلي كنفرانس بين المللي در مورد مسأله فلسطين (ژنو - 19
اوت تا 7 سپتامبر 1983 ) درماده 30 خود پيش بيني مي كند كه « كنفرانس بايد تمام
تلاش خود را بكار برد تا كارهاي كنفرانس وتصويب گزارش آن با توافق عمومي انجام گيرد
» . اما ماده 23 اين قاعده عمومي را تكميل كرده وامكان اخذ تصميمات با اكثريت دوسوم
را براي موضوعهاي ماهوي وبا اكثريت ساده را براي موضوعهاي شكلي پيش بيني نموده است
. مقررات داخلي كنفرانس جهاني در مورد دهه زنان (نايروبي - ژوئيه 1985 ) نيز حاوي
قواعد مشابهي بود ؛ با وجود اين، شمار چشمگيري از هيأتها ي نمايندگي را كه بر
كنسانسوس اصرار مي ورزيدند راضي نكرد . بعد از دخالت شخص دبير كل سازمان ملل متحد ،
آقاي خاوي ير پرز دكوئيار ، كه مشورتهايي را با گروههاي اصلي انجام داد ، بيانيه
زير بعد از تصويب مقررات داخلي از طرف خانم نارگار دبليو . كنياتا رئيس كنفرانس
صادر گرديد :
« بدون لطمه زدن به مقررات داخلي كنفرانس كه به تصويب رسيده
است ، به ويژه ماده 34 آن ، و بدون اينكه قصد ايجاد سابقه اي در اين خصوص را داشته
باشيم ، بطور كلي مي توان از تبادل نظرها و مشورتها اينگونه استنباط كرد كه كليه
اسناد كنفرانس ، مخصوصاً سند مربوط به استراتژي هاي پيش بيني آينده مذكور در بند 8
كنفرانس ، بايد با كنسانسوس تصويب شوند . »
همچنين ، پيش نويس مقررات داخلي
موقتي كنفرانس بين المللي در مورد سوء استفاده و قاچاق مواد مخدر ( وين – 1987 ) ،
در مواد 32 و 34 خود، حاوي مقرراتي مشابه مقررات داخلي دو كنفرانس مذكور در بالاست
. بالاخره بايد پيشرفت جالبي را كه اخيراً درخلال وضع مقررات داخلي كنفرانس بين
المللي درمورد رابطه ميان خلع سلاح و توسعه ( كه مي بايستي در 1986 در پاريس برگزار
شود ولي به سال 1987 منتقل گرديد ) رخ داده است خاطرنشان كرد . مجمع عمومي سازمان
ملل متحد تصميم گرفت كه كنفرانس « بايد تصميمات خود را با آئين كنسانسوس اخذ نمايد
» و يك كميته مقدماتي را مأمور تهيه وتدوين توصيه نامه هايي ،با بكارگيري روش
كنسانسوس ، در خصوص اين آئين و تقديم آن به مجمع عمومي كرد . كميته مقدماتي توصيه
نامه هاي خود را كه بخصوص حاوي مقررات داخلي موقتي بود به چهلمين جلسه مجمع عمومي
عرضه داشت . مجمع عمومي گزارش كميته مقدماتي را ثبت و به ويژه به كنفرانس توصيه كرد
كه پيشنهادهاي مربوط به آئين را تصويب نمايد .
حال ،بايد ديد اين مقررات داخلي
موقتي چه پيش بيني كرده اند ؟در قسمت هفتم كه مربوط به اتخاذ تصميمات است ، فقط متن
زير به چشم مي خورد :
كنسانسوس
ماده 28 :
« كنفرانس كارهاي خود و
اخذ تصميماتش را با كنسانسوس انجام مي دهد . »
با وجود اين ، در گزارش كنفرانس
اين جمله به چشم مي خورد :
« ماده اي از مقررات داخلي كه مربوط به اخذ تصميمات
با كنسانسوس است … نبايد به عنوان سابقه اي براي ديگر كنفرانس هاي بين المللي كه
تحت نظر سازمان ملل متحد تشكيل خواهند شد محسوب گردد . »
معهذا اين جمله فقط
ظاهراً انقلابي مي نمايد ، زيرا نكته مهم اين است كه درباره گزارش كميته مقدماتي،
دركميسيون اول مجمع عمومي كه به تمام نكات موجود دردستور كار مجمع درخصوص مسائل خلع
سلاح رسيدگي مي كند ، بحث گرديده است . دراين كميسيون نمايندگاني حضور دارند كه در
عين حال سفير كشورهاي متبوع خود در كنفرانس خلع سلاح كه در ژنو برگزار مي شود نيز
هستند و مقررات داخلي آن حاوي جمله مشابهي است كه خود آن جمله نيز از مقررات داخلي
كميته سابق خلع سلاح گرفته شده است . در واقع ، كنفرانس خلع سلاح تمام تصميمات خود
را در خصوص مسائل ماهوي ويا شكلي را با كنسانسوس اتخاذ مي كند و به نظر مي رسدكه
بكارگيري اين رويه جلب رضايت كامل كرده باشد .
در پرتو اين چند مثالي كه از
رويه ( بين المللي ) بيان گرديد، زمينه اين نتيجه گيري مهياست كه هيچ مانعي وجود
ندارد كه كنفرانسهاي متشكله تحت نظر مجمع عمومي سازمان ملل متحد در مقررات داخلي
خودكنسانسوس را ، چه براي اخذ تصميمات و چه به عنوان روش كار، تصويب نمايند . با
وجود اين ، بطوركلي ، ممكن است كه كنسانسوس با توسل به رأي گيري تعديل گردد و در
آخرين مرحله و بعد از اينكه تمام راهها براي رسيدن به كنسانسوس بي نتيجه ماند مي
توان از روش كلاسيك رأي گيري استمداد نمود . رأي گيري در حد آخرين وسيله نه تنها
بايد به مثابه امتيازي براي اين اصل دموكراتيك كه براساس آن اكثريت تصميم ميگيرد
محسوب گردد بلكه بايد همچنين به عنوان ترديد در صرف نظر نمودن كامل از قاعده
بنيادين پيش بيني شده در ماده 18 منشور ملل متحد لحاظ شود. بنابراين ، مي توان در
امكان اتخاذ تصميم معتبري در مجمع عمومي و اركان فرعي آن مبني بر عدم استفاده از
رأي گيري و انجام تمام امور بر اساس كنسانسوس علي رغم وجود مقررات مشخص منشور و
مقررات داخلي ( مجمع عمومي ) ترديد داشت . وانگهي، همين مسأله مي تواند براي ديگر
اركان اصلي از جمله شوراي امنيت و شوراي اقتصادي و اجتماعي نيز مطرح گردد .
دوم . مسائل شكلي
اتخاذ تصميم ( درمفهوم بسيار گسترده آن ) از طريق
كنسانسوس كه چيزي جز يك روش نيست به استثناي حالتي كه هدف با وسيله يكسان لحاظ گردد
( يك كنسانسوس وجود دارد )، مسائل خاصي را در مورد تفكيك ميان اين روش به معناي «
عدم اعتراض » و روشهاي دقيق تر و قاطع تر كه همان تصويب يك متن « بدون رأي » و به «
اتفاق آراء » است مطرح مي سازد . بطور كلي ، گزارش مذاكرات يا صورتمجلس نشستهايي كه
اين موضوعها در آنجا مورد بحث قرار مي گيرند نشان مي دهد كه توجهي به اين مسائل نمي
شود ، كه البته اين دليل آن نيست كه از اين مسائل غفلت گردد بلكه برعكس بايد به آن
توجه كرد .
الف . در عمل ، مسأله فرق ميان كنسانسوس و « عدم رأي » بكرات مطرح
شده است . يك هيأت نمايندگي با تصويب يك متن از طريق كنسانسوس مخالفت مي كند ، در
حالي كه همين هيأت به اينكه متن مورد نظر « بدون رأي گيري » تصويب شود اعتراض نمي
كند . به نظر من ، روش آخر بسيار مناسب تر است زيرا كمتر تعهد زاست . در واقع ،
شركت كنندگان در مذاكرات و در اتخاذ تصميمات عقيده خود را ابراز نمي دارند ، و عدم
وجود رأي مي تواند خواه به عنوان رأي مثبت ، خواه همانند رأي ممتنع وخواه به سان يك
واكنش منفي ، كه به دلايل ارائه شده يا نشده نمي خواهند رسميت يابد ، تفسير شود .
دراين حال ، اجازه داده مي شود كه متن با مقداري علاقه يا بي تفاوتي به تصويب برسد
. در حالي كه اغلب اتفاق مي افتد كه هيأتهاي نمايندگي متذكر ميشوند كه اگر متن به
رأي گيري گذاشته شده بود آنها ممكن بود رأي منفي يا رأي ممتنع مي دادند در عين حالي
كه شروطي را نيز قيد مي كردند . تصويب متني « بدون رأي گيري » راه براي تفاسير باز
مي گذارد كه ، اغلب ، در عمل موجب قيد شرط و اخذ موضع منفي مي شود .
در عوض
، كنسانسوس بيان كننده اخذ موضع مثبت نسبت به يك متن است . از لحاظ اصولي ، اعتراض
به موضوعهاي ماهوي سبب از بين رفتن كنسانسوس مي شود و قيد شروط نيز مجاز نيست . اگر
چه درهنگام تصويب متن با كنسانسوس، برخي از هيأتهاي نمايندگي مبادرت به صدور
اعلاميه مي كنند ، ولي اين اعلاميه ها نمي توانند به عنوان شرط يا عدول از نظر خود
تفسير شوند زيرا ، در اينصورت ، ممكن است سبب قلب ماهيت كنسانسوس شوند كه مستلزم
تعهدي مثبت از طرف تمام شركت كنندگان در مذاكرات است . درست است كه اعلاميه هاي
تفسيري مي توانند صادر شوند ، ولي نمي توانند حاوي اعتراضهاي بنيادين باشند .
كنسانسوس و شروط مباحثي هستند كه يكذيگر را نفي مي كنند . آقاي آمادو در اين خصوص
مي نويسد :
« اين رويه ( قيد شروط ) در عمل ارزش كنسانسوس را از بين مي برد …
بايد با تمام قدرت اين رويه را از ميان برداشت ، زيرا مي تواند تمام تلاشهاي انجام
يافته براي نافذ و معتبر گردانيدن كنسانسوس را بي اثر سازد » .
ب. يكي از
سئوالاتي كه اغلب در خصوص كنسانسوس مطرح مي شود اين است كه آيا اين روش خود را از «
اتفاق آراء » متمايز مي كند ؟ و در صورت مثبت بودن پاسخ ، چگونه ؟ و آيا اين فن
اتخاذ تصميم اجازه مي دهد كه تنها يك شركت كننده با كاربرد حق وتوي خود از موفقيت
مذاكرات جلوگيري كند ؟
كنفرانس جهاني جمعيت ملل متحد در 1974 كنسانسوس را
بر اساس رويه ملل متحد، به معناي توافق عمومي بدون رأي ولي نه الزاماً اتفاق آراء
تعريف كرد . اگر اين تعريف همراه تعريفي كه در 1973 توسط كنفرانس همكاري وامنيت
اروپا تصويب شده كه بر اساس آن « كنسانسوس عبارت است از عدم وجود هرگونه اعتراض
رسمي توسط يك نماينده و لحاظ شدن آن توسط وي به عنوان مانعي جهت تصويب تصميم مورد
نظر » در نظر گرفته شود ، بايد اينگونه نتيجه گيري نمود كه كنسانسون، زماني كه طرف
معترض اعتراضش را چنان بنيادين مي داند كه مي تواند مانع از تحقق توافق عمومي گردد
، مي تواند واقعاً به معناي اتفاق آراء تعبير شود . رويه ( بين المللي ) نمونه هايي
را به دست مي دهدكه تنها يك دولت توانسته از كنسانسوس جلوگيري نمايد و آن در واقع
بازگشت به حق وتو است . البته ، اگر غرض از اتفاق آراء موافقت كامل از راه رأي گيري
باشد ، كنسانسوس به معناي اتفاق آراء نيست زيرا رأي گيري در آن وجود ندارد . در
عوض، كنسانسوس نوعي اتفاق آراء منفي است ، بدين معنا كه اعتراض بنياديني از طرف هيچ
شركت كننده اي ابراز نمي شود .
در چنين حالتي ممكن است باز مشكلي پيش آيد وآن
وقتي است كه يكي از شركت كنندگان ، بي آنكه بطور رسمي اعتراض بنياديني راجع به
كنسانسوس مكتسبه ابراز نموده باشد ، اعلام دارد كه درآن شركت نكرده است . ارزش چنين
اعلاميه اي تا چه حد است ؟ بايد اذعان داشت كه چنين كنسانسوسي لغو نمي گردد زيرا
شركت كننده فوق اعلام نكرده كه داراي چنين قصدي بوده است . بنابراين، رفتار مبهم
عدم مشاركت مانع از تحقق توافق عمومي نمي شود ولي مي تواند ارزش وقلمرو آن را بطور
قابل توجهي تضعيف كند، بخصوص اگر آن شركت كننده ، باتوجه به موضوع توافق، تأثير
مهمي در تحقق آن توافق عمومي داشته باشد . در اين حالت ، اين شركت كننده در هنگام
اخذ تصميم غايب محسوب مي شود اما ، با توجه به عدم وجود اعتراض ماهوي، نمي تواند
صحت وارزش تصميم متخذه را مورد سئوال و ترديد قراردهد . بطور كلي ، اين رفتار مبهم
ناشي از مسائل ثانوي يا به علت كاربرد برخي اصطلاحات در متن يا احاله به اعمال يا
وضعيتهايي است كه ، بدون متأثر كردن اصل آن تصميم، ممكن است مستلزم شناخت ضمني آن
باشد و اين چيزي است كه شايد شركت كننده مذكور حاضر به قبول آن نباشد .
سوم . كنسانسوس و اعتبار متون
بالاخره، مي توان تأثيري را كه
آيين كنسانسوس ميتواند براعتبار متوني داشته باشد كه بدين ترتيب به تصويب رسيده اند
مورد سئوال قرار داد . در اين مورد شايد بهتر باشد كه تفكيكي ميان اعتبار اخلاقي ،
سياسي و اعتبار حقوقي قائل شد . ولي قبل از هرچيز بيان اين مطلب به نظر ضروري مي
رسد كه تفكيكي كه منشورها يا اساسنامه هاي سازمانهاي بين المللي ميان تصميمات قطعي
و توصيه نامه ها قائل هستند به هيچ وجه متأثر از روشي كه بر اساس آن مذاكره كنندگان
موفق به تصويب آن متون ( تصميمات قطعي يا توصيه نامه ها ) شده اند نيست . دراين
خصوص آنتونيو كاسسه مينويسد :
« كنسانسوس كه فقط قاعده اي براي مذاكره و اخذ
تصميم است هيچگونه تأثيري در مورد اقتدار حقوقي تصميمات متخذه ندارد . »
به
عبارت ديگر ، قطعنامه ها و توصيه نامه ها ، حتي اگر به اتفاق آراء هم تصويب شده
باشند ، داراي خصيصه الزامي نمي شوند ، اگر چه دراين مورد پيشنهادها و آراء مخالفي
نيز به ويژه در كميته خاص درباره منشور و در مورد تحكيم تأثير سازمان ملل متحد
ارائه شده است .
دومين مطلبي كه ذكر آن ضرورت دارد مربوط به موردي از
كاربرد اصطلاح كنسانسوس است كه به حد كافي مورد بي توجهي قرار گرفته . به نظر مي
رسدكه نمي توان وحتي نبايد از كنسانسوس صحبت كرد مگر در مواردي كه فن مذاكره و
مشورت كردن به گونه اي كه شرحشان در پيش گذشت براي تصويب متون اصلي به كار رفته
باشد ؛ متوني كهيا همانند اسناد هنجار ساز يا تعيين كننده خط مشي براي دولتها (
مانند كنوانسيون ها، تصميمات ، اعلاميه هاي اصولي ) باشند ، يا به سان برنامه هاي
عملي موضوعي كه در توافقنامه هاي چند جانبه ( مانند خلع سلاح، جمعيت ، تجارت و
اقتصاد بين المللي ) بصورت رويه رايج در آمده اند . درخارج از اين حالات ، كاربرد
اصطلاح كنسانسوس سوء استفاده است وباعث تضعيف معنا واهميت آن مي شود . در اينجاست
كه شايد عبارات تصويب بدون رأي يا بدون اعتراض مناسب تر خواهد بود .
در پرتو
اين دومطلب است كه حدود واقعي كنسانسوس و تأثيرش در خصوص اعتبار متوني كه با اين
روش تصويب شده اند بهتر ارزشيابي خواهد شد .
مستقل از اعتبار ذاتي متون
هنجارساز و تصميمات متخذه ، بديهي است كه صرف تصويب آنها از طريق كنسانسوس خود
تضميني است تا اين تصميمات واقعاً به اجرا درآيند و يا متون هنجارساز ( معاهدات و
كنوانسيون ها ) خيلي سريع تر تصويب واجرا شوند تا متوني كه با وجود مخالفت ويا توأم
با شرط واعتراض تصويب شده اند . درمورد متون ديگر، اعتبار تعهدات اخلاقي و سياسي
آنان به وضوح بالاتر خواهد رفت ، زيرا مذاكرات طولاني در مورد اين متون منجر به يك
توافق عمومي در مورد خط مشي هايي گرديده كه بايد از طرف شركت كنندگان دنبال شود و
پيروي از اين مصوبات بايد با رعايت اصل حسن نيت صورت گيرد .
به علاوه، كنسانسون
تأثير مهمي در ارزشيابي و تخمين اعتبار حقوقي متوني دارد كه گرچه داراي اثر الزامي
نيستند ولي ، به هرحال، اصولي را بوجود مي آورند . اين عمل كه جامعه بين المللي
درمجموعه خود موفق به تدوين اصولي شده است كه شركت كنندگان اعتراض اساسي به آنها
نكرده اند مي تواند به عنوان « اعتقاد به حق بودن » آن عمل تفسير گردد كه با پيوند
خوردن با رويه همشكل دولتها امكان تكون عرفي را ايجاد مي كند كه نمي توان آن را عرف
آني توصيف نمود ، زيرا اين عرف در پي اين روند نسبتاً طولاني كه همان كنسانسوس باشد
پديد مي آيد .
ديوان بين المللي دادگستري در رأي مورخ 27 ژوئن 1986 خود در
قضيه فعاليتهاي نظامي و شبه نظامي در نيكاراگوئه و عليه آن كشور ( رأي صادره در
ماهيت ) اعلام داشت : « اعتقاد به حق بودن ، با رعايت احتياط ، مي تواند از رفتار
طرفين ودولتها نسبت به برخي قطعنامه هاي مجمع عمومي نيز ناشي شود … » . وادامه مي
دهد : « اثر ناشي از رضايت به متن چنين قطعنامه هايي مي تواند … به عنوان قبول
اعتبار يك قاعده يا يك سري از قواعد در محدوده خودشان تفسيرگردد كه توسط قطعنامه
اعلام شده است » .
اگر چه كنسانسوس در روند تطبيق جامعه بين المللي بر ضروريات
زندگي بين المللي نوين معنايي واقعي يافته و حتي الزامي شده است، در عين حال، اين
حقيقت نيز وجود دارد كه گاه برخي از وجوه اين آئين نا اميد كننده است ، بخصوص براي
حقوقدان هراندازه هم كه مجذوب اين نوآوري درفن مذاكرات چند جانبه شده باشد . ابتدا
اين مطلب را متذكر گرديم كه به نظر اكثر ناظران ، پديده كنسانسوس و متوني كه توسط
اين فن تدوين مي شوند ، منعكس كننده حداقلي يا ،به عبارتي ، « پايين ترين حد تفاهم
مشتركي » است كه طرفين توانسته اند برروي آن به توافق برسند . اين متون وهمچنين
تعهدات موجود در آنها غالباً نامشخص ، كلي ومبهم اند زيرا آنها ، در نهايت ، بايد
همه را راضي كنند بي آنكه در عين حال رضايت تك تك ( شركت كنندگان ) را بطور كامل
تأمين نمايند . اين سرنوشت اجتناب ناپذير همه مذاكرات كلي است ، يعني مذاكراتي كه
درخصوص مسائل مربوط به كل جامعه بين المللي اس كه بايد ، هم مهمترين ويژگيهاي هر
منطقه وهم تفاوت در سيستم هاي سياسي و اقتصادي و اجتماعي را شركت كنندگان به آنها
تعلق دارند در نظر بگيرد . اين كار ماهيتاً گرايشي را براي حل معضلات بر مبناي
منطقه اي و توسط اسنادحقوقي دقيق تر به وجود مي آورد . بدين ترتيب است كه كوشش براي
حل معضلات كلي از طريق كنسانسوس سبب مي گردد كه دولتها به لحاظ يأس ناشي از
بكارگيري اين روش ، هم از لحاظ تلاش و هم از نظر كيفيت نتيجه ، به جستجوي راه حلهاي
منطقه اي محدودتر بپردازند كه اين خود لطمه اي به عمومي بودن حقوق بين الملل مي زند
. معهذا ، مسأله ناخوشايندي دراين تحول مشاهده نمي شود ، زيرا اين امر مقبولي است
كه حقوق بين الملل عمومي چيزي جز يك حداقل پذيرفته شده براي همه نيست وهر عضو جامعه
بين المللي ، با الهام از اين دستورالعملهاي كلي ، مي تواند آنها را با توجه به
درجه رشد سياسي و اجتماعي و اقتصادي خود تدوين نمايد . هنجارها و خط مشي هايي كه
توسط كنسانسوس تدوين شده اند ، دريك مرحله مشخص از سير تحول روابط بين المللي ،
توافق مشتركي را شكل مي دهند كه بر مبناي آن روابط متقابل برقرار خواهند شد ، و
همچنين اين هنجارها و خط مشي ها حداقل قواعدي را تشكيل مي دهند كه بر اساس آن
دولتها مقررات دقيق تري را كه منطبق بر خواستهاي ويژه در روابط متقابلشان است تدوين
خواهند نمود .
همچنين ، ماهيت آئين كنسانسوس با مذاكرات طولاني و مشورتهاي
پايان ناپذيرش ميان گروهها و در داخل خود گروهها كه اغلب در پشت درهاي بسته و بصورت
غير رسمي انجام مي شود سبب مي گردد كه تنها شركت كنندگان حاضر ( در آن جلسات ) ايده
و شناخت دقيقي از سير تحول يك متن را داشته باشند . به عبارت ديگر ، كارهاي مقدماتي
كه در تفسير متون نامشخص و مبهم بسيار ضروري است عموماً وجود ندارند يا آنچنانكه
بايد، همانند كارهاي مقدماتي دريك كنفرانس ديپلماتيك كلاسيك ، مدون و مشخص نيستند .
بنابراين ، مرجح است كه در صورت فقدان صورتمجلس مذاكرات ، مشروح گزارش رسمي بطور
مرتب توسط رئيس يا رؤسا ، كه نقش برترشان در آئين كنسانسوس شناخته شده است ، تهيه
گردد . اين گزارشها بايد نشان دهنده پيشرفت كارها و تاحد امكان بطور كامل بيان
كننده موضوعهاي مورد بحث باشند تا بتوانند ناظر خارجي را درمورد تحول صحيح مذاكرات
نيز روشن كنند .
نتيجه :
با بيان شاخص ترين وجوه آئين
كنسانسوس، نتيجه گيري كلي از آن دشوار به نظر مي رسد . در حال كه سياستمداران
غالباً كنسانسوس را به عنوان فني ارزيابي مي كنند كه براي حل معضلات درجهان نا متحد
مناسبتر است ، برخي از حقوقدانان در خصوص سودمندي چنين آئيني در تدوين متون هنجار
ساز تا حدودي مترددند . اگر چه كنسانسوس براي تصويب متون كلي كه بايد به عنوان خطوط
راهنما به كار گرفته شود كاملاً مناسب است ، ولي امكان دارد وسيله ايده الي براي
تدوين متون دقيقتر در قالب معاهده ها وكنوانسيونها نباشد و اين شايد به علت وجود
امكان وضع شرط دراين متون باشد ، اگر چه استثنائات مهمي هم در خصوص متوني كه از قبل
در مورد آنها يك توافق عمومي تحصيل شده است وجود دارد .
جستجوي راه حلهايي براي
مشكلات كلي ، همچون خلع سلاح ، فضاي ماوراي جو ، محيط زيست ، روابط اقتصادي و تجاري
وصلح ، توافق تمام اعضاي جامعه بين المللي را طلب مي كند . ولي مؤثر بودن واستمرار
اين راه حلها مشروط به وجود چارچوب حقوقي دقيقتري است و در اينجاست كه شايد آيئن
كنسانسوس چندان مناسب نباشد . با وجود اين ، احساس مي شود كه كنسانسوس به علت
ويژگيهاي فني خود ، حتي اگر به قيمت عدم صراحت در نتيجه تمام شود ، منجر به پيدايش
هنجارهاي كلي ، يعني قواعد عرفي ، مي گردد كه داراي اهميت بنيادين هستند .
به نقل از سایت دادستانی کل کشور
|
